包国宪 郎玫：治理、政府治理概念的演变与发展

内容摘要：治理的概念由西方引介而来，其本身不但是一个学理概念且是嵌入在特定实践和制度背景之下的。通过对国外治理理论和治理文献的重新思考和梳理，发现“治理”在政治学和行政学上有其各自的内涵，并构成了一个新的理论分析框架。基于此，通过对治理、政府治理概念缘起的研究，探究治理在政治学和行政学上的演变和发展，从而将治理所形成的不同层次的分析框架展现出来，最后就治理、政府治理来揭示中西方存在的不同治理基础。

关键词：政府治理；公共管理；制度演变；行政管理；政治学

“治理”一词如同“发展”一样，运用范围很广，但却很难给出一个确切的含义来对其加以解读，其原因是人们运用这些词语的时候已经有了很多默认和想象的含义，另一方面，一个词语所带来的多重解释也表明了其在学术研究上仍然具有的争议性和生命力。“治理”从其本意讲可以理解为一个过程也可以是一个结果，同样可以是达成这一结果的一系列手段。治理一词在我国的兴起是引介于西方，而其本身又是“一套十分复杂且充满争议的思想体系”_――学者将其统称为治理理论。治理理论所涉及的核心主要为权力分散、主体多元、结构网络化、过程互动化等关键词，但单从这些方面理解治理的内涵显然不够充分和全面，治理一词的出现不但是嵌人相应的制度背景中的，而且从学理分析来看，治理又有其自身的范式创新。基于此，本文通过对治理理论和相关文献的再次思考和重新整理，从西方学者们使用“治理”一词的学理意义出发，并结合西方相应的实践背景，重新解答以下问题：治理的涵义？治理是否带来政治学的新范式？治理是否预示着政治行政的融合？中西方政府、市场、社会的路径演化差异是否存在同样的治理基础？

一、治理的概念及产生的背景解析

国外学者的研究中，治理依然是一个不断发展、更新的概念，治理一词的运用非常广泛，运用于经济学、社会学、政治学、法学等领域，而治理本身也被学者描述为是跨学科研究的一座桥梁[l]。但是，治理本身并不是一个定义完好且存在滥用的概念[s]。西方学者对治理(goverllallcegovernning)、政府治理(governmentalgovernanee)、政府管理(goverllmelltmallegemellt)、政府统治(governmellt)也多存在混用。治理的出现有其相应的制度背景，可以说，治理是从学理解释上对实践中的问题提出了应对的方法和前瞻性的思路，所以，深人分析治理出现的制度背景对理解治理的概念十分重要。

(一)理论的变迁

就治理及其相关内容的变迁而言，西方理论的发展可以从三方面加以概括：一是对凯恩斯主义的质疑，从而重新思考政府与市场的边界问题；二是制度主义的兴起，为更接近于现实的经济模型提供了新的解释；三是传统政治学范式的变革，将政府、市场、社会纳人到政治学分析中，也就是一个将政治对市场、社会的外生性影响内生化的动态过程。理论的变迁所反映出来的同样是实践的需要，政府与市场的边界问题使得凯恩斯的政府干预不断被弱化，表现在政治行政上则需要政府在自身的定位和职能上做出重新的调整，并从治理的角度重新看待政府所涉及的领域和问题，方式和实施的途径。制度经济学作为对新古典经济学的补充，从制度层面来考察被新古典经济学所外生化的政治问题和制度环境对经济的影响，其中对制度安排、制度变迁、制度激励等问题的深人分析提出了新的治理模式和治理机制。传统政治学所缺少的同样是在面临新的环境下，不能将政治影响内生化的问题，构建一个基于政府、市场、社会的动态分析框架，并以此重新看待政治学中的民主、公共物品、公共选择等问题是政治学的一个新的发展方向。治理从其内涵上就包含了这些理论内核，从而为政治学整合新范式提供了可能。

(二)政府所面对的社会变化

按照几个世纪的使用常例，一般来说，当提到权威在某一特定领域的实践时，治理这个术语就代表了那个同时代的一个观念，治理的实质就是创造一种环境(条件)，这一环境是为良好秩序和集体行动提供条件。用最简单的形式定义治理，治理是政治、经济、行政权威管理社会事务的实践。Kooimall更精确地定义了社会政治的治理，“所有这些相互安排中，公共和私人参与者的目标都在于解决社会问题，或者创造社会机会，并且关注让这些行为发挥作用的制度安排。”治理包括治理结构和治理过程的设计和实施，以及调整的统治方式的再设计与实施。在面对政府无效率的感知，由于在全世界范围内兴起的公共服务供给的竞争，社会政治治理可以完成当代的政策调整。这种转变在这样的背景下发生：人们逐渐认识到财政政策的局限，全球化所驱动的经济、金融技术以及社会生态之间的相互依赖性，使得人们也逐渐感知到政府行为的自主性和合理性存在局限[6]，所有这些都有助于形成一种环境，这种环境如果不是推动，也是承认了凯恩斯福利国家还是遭到了前沿性的攻击，尽管福利国家辩解说政府对社会领域的干预非但没有增加而是减少了。毫无疑问的是，那些现在非常流行的先进的自由主义民主政体中的社会经济、政治、文化和自然环境，比起它们过去存在的状态已经发生了很多的改变。由于这些社会已经变得更加具有多样性(diversity)、动态性(dynamic)和复杂性(complexity)，所以政府的角色已经改变了。特别是政府开始寻找如何回应公众对政府质疑的方法，人们所感知到的政府在传统治理结构、过程、工具上存在范围上的失效，政府也需要通过新的方式来回应新世界秩序的挑战。这种回应是一个循序渐进的过程，从传统治理模式到政府一社会相互作用的新模式，这种转变将会激励很多的争论，关于政府一社会交互作用的管理，政府的意义和目的，以及政府的公共机构怎样来评判并且为它们的行为和绩效负责。新社会政治环境的结果是政府成为了一个创造物，即政府不是对于小问题来说太大了，就是对于大问题太小了。考虑到在政府代理机构和参与到政治过程中的公民社会越来越多地成为了利益相关者，同时，面对要被决定的议题的复杂性同样在上升，所以对治理能力的研究就非常重要了。面对这些新的挑战，政府现在发现很难做到效率、效益、合理性，正是在这种驱使下，政府不得不重新定义它的角色。随着国家(通过为公民提供的服务)渐渐地希望承担起公共利益托管人的角色，现代社会的治理变为一个协调、掌舵、施加影响并且去平衡相关利益体相互行为的一个过程，这对于已经达到的政策目标有什么样的影响？这意味着，执行公共政策必须考虑从一个连续的系统中去操作服务的提供，而不是依然按照传统的公共一私人二分的方法来进行政策供给。同时，需要做到公众信任，培育协调和合作机制，理解参与是人们行为和相互关系产生的前提，并且成为提供一个社会公正的衡量尺度。

(三)社会中传统观念的变迁

传统的观念认为，一般的人群不被视为是民主的创造者而被视为顾客或委托人，并且需要专家们提供服务。正如美国的专家政治治理模式来源已久，可以说是一种历史的传承。影响其形成的原因很多，其中最为重要的是历史的传递，以及以此为标准进行的实践，最终形成了现在的政治模式和政治格局[11]。社会存留下来的传统观念具有很强的路径依赖效应，而这种传统很容易让民主的基础受到侵蚀。当我们将这一立场放人一个更加广阔的社会视野就会清楚地看到，当人们不是民主的创造者而只被视为委托人的时候，民主的基础便被操作在精英的手中，从而通过意识形态和授权神化不断地创造出其自身所需要的价值基准。所以，在社会不断发展的情况下，应该存在政治观念上的重构。作为相互影响的公民存在平等的立场，但是却有不同的观点和利益，他们之间存在横向的关联而并不是简单地只与国家存在纵向的联系，并完全依托国家来解决他们的问题、塑造公共价值或在公共生活中进行谈判[12]。社会传统观念变迁正是要重构这一政治观念，从治理的角度理解这个转变过程：从将公民视为投票者、志愿者、委托人或顾客到将公民视为公共物品的问题解决者和共同创造者。它包含了一种公共职业者的角色转变，比如，公务员、非盈利管理人和事务所的持有人(从服务的提供人和与拍档、教育家共同解决问题)以及公民行为的组织人。比起层级和控制，治理包括合作和授权，并且理论上常常适用社会资本和社会网络等概念。其实暗示了一种对人的强调，包括工具的制造者和工具的使用包国宪，者以及工具自身。

综合以上的分析，不难看出治理包含着一些关键的元素：分权与授权、合作与协商、多元与互动、适应与回应。但是，单从这些理念中理解治理，我们认为是不够充分的，治理不但是由一些概念和元素构成，其同样是对以往范式的一种整合，试图在治理的框架下构建一个更符合实际的、动态的理论框架。从宏观层面讲，治理构建的是政府、市场、社会相互联系、相互影响的横向框架，构建以此横向连接为条件的公共选择机制；从微观层面讲，治理搭建的是政府内部政治一行政行为的桥梁，是政府行政权力及行为如何运行、如何分配、如何组织的政治一行政过程。对于宏观和微观层面，治理都是一个开放的系统，能够将变量进行内生化的动态系统，进而通过这一框架来形成对理论的发展和实践问题的解释。下面将治理分为政治学和行政学两个部分来分别进行研究，分析治理对于政治学和行政学体系与范式的构架所含有的更深内涵。

二、治理的政治学解读：公共选择理论的复兴？

(一)治理在政治社会学中的运用

在此将治理放在政治社会学的视角下来看待其所具有的特殊意义，是由于治理本身包含了一个政府、市场、社会的分析框架，并在这个框架下整合传统公共选择理论中的相应概念。不仅如此，在传统公共选择理论的基础上，由于治理所融人的政治过程的内生性和主体的多样性，使得整个分析框架更具有动态性并有利于将集体偏好考虑到框架内部。Matz指出：在政治学中治理意味着自治的调整和控制，但是相互依赖的参与者或者通过外部的权威或是通过内部机制完成自我管理和自我控制。从政策科学的角度，提出了政策制定的类型学，以及制度化的规则系统。通常这些分类包含了四种规则系统，如果将治理放到一个狭义的范围内定义为政策制定的网络，分析治理从横向关系的连接，即怎样达成集体选择的结果。治理不是指的一种结构或是过程，而是在这个结构和过程中，如何连接两者，也就是“arellas”，即横向关系、层次的概念，也就是在政治学的研究中，不是研究单个个体对政策制定的影响，而是研究怎样将治理的参与方连接起来的横向机制。从社会科学的观点，政府在治理结构中所起的权威作用是不太清晰的，而且也不能说政府就有能力来满足这一角色的需要。治理被定义为，通过相互影响的参与者，政府对于参与者和资源的依赖是控制(Colltrol)转向治理的核心。Arthu：BenZ总结到在政治学的文献中，治理这个术语通常表现为没有权威机构做出最后决策的集体行为，并且治理同时意味着跨越国家的政策制定，并且与公共和私人参与者广泛的合作，以及私人部门的自我管理。他指出了这样的定义存在的片面性，即没有考虑到治理的横向机制实现问题。事实上，我们所谈论的治理，如果协调和控制发生在参与者之间的水平层面上，那么就必须要研究水平结构的存在和效用，以及将它们连接在一起的机制。比起层级和控制，治理包括合作和授权，并且理论上常常适用社会资本和社会网络等概念。其实是暗示了一种对人的强调，包括工具的制造者和工具的使用者以及工具自身。Boyte提出治理在政治学语境下，应该实现从民主国家(demoeratiCState)到民主社会(demoeratiesoeiety)的转变，在民主社会范式下，政府是一个重要的公民工具，提供、领导、资源、工具和规则。但是官员们不是公民世界的中心，政府同样不是在民主国家中居独特的位置。事实上，不能将公共物品和国家视为市场导向和工具导向的，并意识到这种民主可能性要求有政治性的治理，并且重新思考民主政治长时间的实践。在这个层面上的治理是一个政治过程，而不是一个以无党派观念去看待不同利益主体解决问题所存不同方法以及创造公共价值的对话过程。