陈家刚：协商民主与政治协商

随着协商民主理论研究20世纪后期在西方学术界的兴起，越来越多的中国学者开始将其引介到中国，并与本土政治实践联系在一起。在中外研究的谱系中，有些学者将协商民主看成是自由民主的补充与矫正，而有些则认为其超越了自由民主，标志着民主理论发展的新方向。前者承认协商民主是自由民主充分发展的结果，后者则把协商民主看成自由民主的替代。在中国的政治实践中，最与协商民主联系在一起的就是政治协商制度。由于“协商”一词的形式一致性，在协商民主与政治协商关系的理解上就产生了两种倾向：或者无法准确地认知协商民主，因而也就无法探求其对政治协商制度发展的意义，或者有意地混淆二者的异同，故意曲解协商民主，拒绝分析和批判、学习和借鉴。不管哪一种趋向，在理论和实践中都无益于中国的社会主义民主政治的发展和政治文明建设。本文力图初步勾勒出协商民主理论的兴起与理论架构，协商民主与政治协商的异同，以及协商民主对于我国政治协商民主完善和发展的意义。

一、协商民主的认知框架

1、协商民主理论的兴起及内涵

协商民主理论是20世纪后期在西方兴起的。1980年，约瑟夫・毕塞特在“协商民主：共和政府的多数原则”一文中首次从学术意义上使用“协商民主（deliberative democracy）”一词。他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。 20世纪90年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注。当今西方政治思想界的领军人物，如美国著名政治哲学家约翰o罗尔斯、英国著名社会政治理论家安东尼o吉登斯、德国思想领袖于根o哈贝马斯等人，都是协商民主的积极倡导者。协商民主概念的形成标志着民主理论发展的新方向，但是，在有些学者看来，民主理论的这种转向只是协商理念的复兴。“由于哈贝马斯的影响，围绕偏好转换而不仅仅是偏好聚合的民主观念已经成为民主理论的主要观点。这种发展意味着一种复兴而不是创新。协商民主观念及其实践像民主本身一样古老。” 根据这种观点，协商民主可以在古希腊的城邦政治、伯克和密尔的政治理论，以及20世纪早期的理论家约翰・杜威的著作中发现自身的存在。

在英语语境中，deliberative/deliberation一词的基本含义包括思考、沟通和对话、审议、讨价还价，以及聚集或组织起来进行辩论、制衡等。而deliberative democracy的含义则表达出一种参与主体地位平等、普遍参与、对话和交流、权力制约、批判性反思、自由而开放的讨论、妥协与共识等基本内涵。所以，当我们将其转换成汉语时，不管是“商议”、“审议”，还是“谈话”等术语，都无法比较完全地体现其真实内涵。选择“协商”一词，一方面能够体现体制运作过程参与者的平等地位、对话和讨论、妥协与共识等基本特征，另一方面也考虑到中国既有的学术、理论和政策话语。它更容易与本土话语对接，同时赋予本土话语以新的意涵。

关于协商民主的认知，不同的研究者具有不同的视角。首先，“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。” 现代社会的最显著特征就是文化多元主义，其面临的最大危险就是公民的分裂与对立，为了消除这种对立，协商民主是人类必然会选择的一种恰当治理路径。其次，当一种民主体制的决策是通过公开讨论--每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点--做出的，那么，这种民主体制就是协商的。 协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度合法性决策的承诺。再则，协商民主是一种团体或政府形式。库克认为，“如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。” 科恩也认为，协商民主是一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。这种团体将民主本身看成是基本的政治理想，而不只是将其看成是能够根据公正和平等价值来解释的协商理想。

综合这些不同的观点，我们可以说，协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识。

2、协商民主的理论基础源自自由主义和批判理论。

自由主义的核心原则是个人受自我利益而不是公共利益观念的驱动，并希望设计诸如权利法案、自由选举的立法机构等宪法和法律安排以消除超宪法的扭曲力量；批判理论主要关注个人和社会摆脱压制性力量的进步性解放，强调民主参与对于公民精神培养的意义。协商民主将民主程序与规范内涵相结合，超越了自由主义与批判理论。哈贝马斯在二者的比较中把民主程序与规范内涵结合起来，超越了自由主义与共和主义。“商谈理论（协商理论--笔者注）接受了自由派和共和派这两个方面的成分，把它们融于咨询和决策的理想过程的概念。这种民主程序在谈判、自然融洽的商谈和公正性商谈之间，创建一种的内部关联性，并且奠定了这样一种预测：在这种条件下可以达到合理性的、公正的结果。”

协商民主既肯定公民积极参与政治生活，又尊重国家与社会间的界限，力图通过完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突、保证公共理性和普遍利益的实现，以修正传统民主模式的缺陷与不足。协商民主是当代自由民主的反动，它既启发了人们反思自由主义民主的存在与发展，也激发了人们寻求一种更完善替代的期待。

3、在承认文化多元主义现实的基础上，协商民主强调通过参与、理性对话，以及妥协与共识，寻求政治决策的合法性。

20世纪后期，不同种族、民族、宗教和社会团体逐渐形成一种多元的文化认同，社会分化加剧，社会主体日益多元化，利益追求呈现出多元的取向。个人、政党、组织等对社会、经济、政治和文化等不同利益的要求导致社会分歧也逐渐扩大。这样多元的发展，没有销蚀民主，反而有利于民主的发展。“就文化多元主义来说，多样性甚至促进公众利用理性，并使民主生活生气勃勃。” 多元性是协商民主的社会基础和动力。协商民主尊重多元和差异，力图促进不同文化之间的理解，并容纳受排斥的少数族群和团体。

针对既有民主体制对少数权利和意愿的忽视，协商民主鼓励立法和决策的利益相关者积极参与公共协商，在参与过程中公开自己的偏好和利益。借助这种参与，公民能够在对话、反思、辩论、审议中，形成一种更成熟的、经过深思熟虑的舆论。协商对话是帮助人们就复杂问题形成公共判断、实现恰当公共政策的最理想方式。

在协商过程中，发挥作用的是合理的观点，而不是情绪化的诉求。协商过程的合法性出于参与者的意愿与理性反思。“决策具有合法性，不只是因为它碰巧符合大多数公民未经审视的偏好，而是因为它已经经过了正当性的考验。公民应该能够认为这种方式做出的决策是合理的，除非未来的协商表明它们是恰恰相反的。” 决策合法性不是来源于个人意志，而是决策形成的程序，即理想的协商程序使各种分歧最终通过讨论而达成共识。

4、协商民主的规范与实践意义在于：

（1）通过参与和表达，促进合法决策。政治决策只有在获得广大政策对象的认同，即获得合法性的基础上才能够有效实施。“协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果，这种反思是通过在政治上平等参与尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的。” 首先，所有受决策影响的利益相关者都能够平等地参与决策过程，政治讨论包容所有的人，没有人具有超越任何其他人的优先性。其次，决策是在公民及其代表的公共讨论和争论过程中形成的，公共利益是他们的共同诉求，理性具有超越个体自我利益与局限的优势。再则，形成决策的过程是将说服而非强制看作是政治的核心。

（2）建构健康的民主所需要的良好公民精神。首先，协商民主能够培养出健康民主所必需的公民美德，如政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重、妥协和节制个人需要等；其次，协商民主能够形成集体责任感。协商民主能够使人们看到，政治共同体的每个人都是更大社会的一部分，承担责任有利于促进共同体的繁荣；第三，随着文化多元化的发展，协商民主能够促进不同文化间的沟通与理解，从而成为建立参与持续性合作行为所需要的社会信任的基础。

（3）实现权益政治走向公益政治。随着国家角色、政体规模，以及异质性因素的变化，作为自由民主制度形式的代议民主与技术官僚开始越来越不适应21世纪人类面临的各种新问题。它已经无法有效实现民主政治的核心理想：促进公民的积极政治参与；通过对话形成政治共识；设计并实施基于生产经济和健康社会的公共政策；确保所有公民都得益于国家福利。协商民主则开始强调公民对于公共利益的责任、强调通过共识形成决策的过程，改变了重视自由而忽视平等的传统。协商过程是对自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。

（4）有效控制行政权力的非民主取向。20世纪中后期以来，行政机构获得了制定规则以确定公共政策的内容而无须承担同等民主责任的问题，即自由裁量权问题。协商民主认为，“控制官僚自由裁量权的恰当途径是施行协商民主，实行协商的民主立法模式” 只有协商模式才能规范、建构现代的公共行政。因为真正的公共行政需要在讨论和决策中把公开性、平等和包容性最大化，所有参与者都有确定问题、争论证据和形成议程的同等机会，协商过程能够包容各种不同的利益、立场和价值，协商能够使讨论和决策过程中的社会知识最大化。

5、多样性的协商实践，为协商民主理论提供了现实支撑。

20世纪后期，协商民主的多样性实践为不同层面的治理提供了恰当的替代性选择。随着全球化的发展，国家中心治理模式逐渐式微，而替代形式必须能够恰当解决全球层面的国家间协调问题。协商民主则是这种替代的恰当选择和安排。例如欧盟，在既有成员国忠诚于自身民主实践和价值的基础上，协商民主能够解决当前的参与问题，并包容差异性观点。 在地方层面上，芝加哥市在传统上存在着对立、冲突和多元的因素。但是，公立学校和治安体制的制度变革，即鼓励更多公民参与决策、包容各种不同意见和观点，使其具备了正式的参与和协商特征。 除了正式的国家制度之外，协商民主还存在于各种公民论坛和公共领域之中。 在中国基层政治实践中，听证会、恳谈会、议事会等协商机制在不同区域成功地运作，并取得了相当的成效，并已经发展成为制度化安排。鼓励并扩大公民参与、听取各种不同意见、尊重理性、保护弱势群体，实现多元分歧基础上的一致越来越多地成为各地基层政治实践的选择。

二、中国语境中的协商政治形式

协商民主的理论和实践不仅仅属于西方，在我国社会中，也存在着不同形式和不同程度的协商政治实践，例如政治协商制度、听证会、民主恳谈和社区议事会等。

1、社会主义协商政治的丰富形式。

中国特色的社会主义民主具有丰富的内容，如党内民主制度、人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度等。归结起来，就体现为“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。” 即选举民主和协商民主。协商民主体现在我国社会主义政治实践的各个方面：

政治协商。政治协商制度是中国共产党领导下，各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，经常就国家的大政方针进行民主协商的一种制度。政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。政治协商有利于实现最广泛的政治参与，有利于有效地实现广大人民的民主权利，有利于最大程度地包容和吸纳各种利益诉求。

听证会。听证制度是我国近年来政治实践的创造性发展。听证是指立法及具有立法权的行政机构在制定涉及公民利益的法案和政策时，通过鼓励公众参与立法过程，收集立法信息，制定符合公众利益的法案的形式。听证为公民参与政治过程营造了一个公共空间，它鼓励受立法影响的利益相关者参与立法过程，表达自身的利益偏好。听证制度已经成为我国公民表达利益的规范性渠道。

民主恳谈。在基层政治实践中，浙江省温岭市创造了“民主恳谈”的对话机制，鼓励公民参与政策制定过程，鼓励公民协商、讨论和对话。