陈敏昭：制约公共权力的途径选择

[摘 要] 公共权力是一柄“双刃剑”，既可能造福人类，也可能危害公共利益和公民自由。自从公共权力产生之后，人们一直在试图打造各种各样的缰绳驾御它，从早期的以德制权、以礼限权，到近代的以权制权和用“第三部门”力量制约公共权力，这其中既有成功的经验，也有惨痛的教训。对中国人民来讲，制约公共权力的路还很长。

[关键词] 公共权力 道德 监督 社会中介力量

公共权力是一柄“双刃剑”，是一柄达摩克利斯之剑，随时高悬在每个人的脑门之上。英语中有这么一句话：The gover nrnent can do everything！意思是说：“拥有公共权力的政府可以做任何事情”；或者译作“政府的公共权力可以面向任何人”。权力本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是为了维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要而形成的。然而，权力本身具有极强扩张性，掌权者使用权力一直到遇到限度为止，因此对权力的限制与制约成为实现宪政的基本要求。

一、权力的公共性

从权力的来源来看，它是起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，因而它在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。

权力是一种特殊的力量，而且是属于人类社会所独有的力量，它区别于包括人的身体在内的一切自然力。因为，一切属于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一种超越自己自然能力的力量来的。而人则不同，人的身体等自然的存在物，往往成为一种群体的、社会的力量的承载体。而且，他所承载起的力量几乎是不可度量的。个人之所以会有这种能力，是因为掌握权力的人受到了社会制度的支持，是一定的社会组织体系的代表，由他掌握的权力所显示出的力量，是一定的社会制度所规范和鼓励的力量，是一定的社会组织体系根据它所在的社会制度原则整合出的力量，是一定范围内的社会个体的力量的系统综合。

一切权力都是公共权力。尽管权力存在、适用的范围是不同的，但它在自己所适用的范围内是属于公共范畴的。也就是说，权力作为一种组织起来的力量，在其组织范围内是归属于整个组织的，每一个组织成员都分享着这种权力。所以，权力必须是服务于整个组织的整体利益的，在组织成员之间利益要求发生矛盾的情况下，它应当在矛盾中发现其背后所包含着的那些具有共同性的利益。如果权力发挥积极作用的话，那么它不仅在组织成员个体的利益要求之间发现共同利益并加以维护之，而且会主动地促进共同利益的生成。同时，作为权力主动性的进一步延伸，它会在组织整体的近期利益和长远利益之间寻找平衡点，从而在促进组织整体利益最大化的过程中实现组织成员个体利益的最大化。

然而，权力最容易成为脱缰野马。掌握权力的人总是借助权力的力量而把自我凌驾于权力的作用范围之上，对于一个国家来说，则表现为凌驾于社会之上。在阶级社会中，由于社会分裂为两大对抗阶级，公共意志被统治阶级的意志所侵蚀、所取缔和取代，从而使权力成为维护统治阶级利益的一种工具，成为统治阶级意志的一种体现。但是，为了谋求阶级统治的合法性，为了保证阶级统治能够为全社会所接受，统治阶级也不得不在一定程度上照顾到公共利益，在一些特定条件下让代表着阶级意志的权力服从公共意志。不过，这种应然与实然的矛盾是社会基本矛盾在权力问题上的体现，因而是阶级社会中的根本矛盾。在世界各国的封建社会阶段，我们都可以看到统治者在维护权力方面所施用的方略：在实践上适当照顾到公共利益，以求公众对阶级统治的接受和拥护；在理论上则极力淡化和抹杀权力的公共性，虚构出权力神授的神话，从而增强了权力作为一种神秘力量的神圣性以及权力凌驾于公众之上、压迫和支配社会公众的合理性。

近代社会，当启蒙思想家们揭开了权力的神秘面纱之后，权力的公共性被发现了。因而，关于权力问题上的应然与实然之间的矛盾对立成了政治学家们极力要解决的问题。比如，近代社会关于权力制衡的制度设计、关于民主的呼唤、对公民参与的重视，以及通过法律来规范行政行为等等，都是出于维护权力公共性的考虑。但公共权力被私人占有，被用于谋取私利的状况仅仅在法律制度的约束中表现出了程度上的区别，却并没有从根本上发生改变。社会主义社会，权力的来源是无产阶级和广大人民群众的利益和意志，在领导者和被领导者、管理者和被管理者的权力关系格局中，发号施令和服从号令均以是否有利于无产阶级和广大人民群众的利益，是否体现其意志为准则。因此，社会主义的权力运作和行使应该具有以往任何社会的权力所不可能有的群众基础和科学依据，使权力的公共性获得了制度保障。但是，社会主义社会中也存在着权力腐败的问题，这种腐败虽然不是以制度支持为特征的，而在表现方式上却与以往的制度条件下的情况一样，是一种官僚主义和以权谋私行为。

在我国，无论是领导者还是被领导者，与权力的公共性相一致的观念并未建立起来，人们习惯于用传统社会中的思维方式来认识权力，习惯于按照传统社会中权力运行的方式来运用权力，习惯于用权力所代表的公共力量来增强或炫耀掌握权力的行政人员的力量，文化、教育、科技等等都套用行政级别就是最好的明证。在阶级社会，统治者把权力变成阶级统治的工具或组织压迫的力量的做法本身已经是对权力公共性质的背叛，沿着这一背叛的思路走下去，自然会逻辑地导向统治阶级中“掌握权力的个体”利用权力谋取私利的结果。而在社会主义条件下，理论上的规定和制度上的设计，都彻底告别了权力私有的逻辑导向，但却无法根除以权谋私的行为发生。因此，为了确保公共权力的公共性，还需要有一场观念革命，需要建立起与公共权力的科学依据、制度保障相统一的权力公共性观念，以及贯穿着这种观念的道德规范体系，让权力在运行中接受公共行政道德的规范和约束。

二、以德制权

在人类早期的公共权力诞生过程中，公共权力的拥有者多数就是德才兼备的人：首先他必须是孔武有力的，这样才能率领他的部族与恶劣的自然环境搏斗，维持部族的生存和繁衍；其次，他必须是道德高尚的，在部族任何一个成员没有吃饱的情况下他不能进食，在部族任何一个成员没有一个合适的居所的情况下他不能安寝。到了人类有文字后，人们对道德与权力的关系认识的更清晰：“大德必得其位，必得其禄，必得其名，必得其寿。”（《礼记・中庸》）”；“小德川流，大德敦化，此天地之所以为大也。”（《礼记・中庸》）天之所以成为崇拜的对象，是因为有德；君主若要与天地共享人们的尊敬，就必须以自己的德行明昭天下，方可得到人们衷心的拥戴。正是基于这种认识，在中国历史上，历代统治者及其思想家总是极力倡导以德来约束权力，并试图建立起道德信仰，以求唤醒当权者的知耻之心，并促使他们在对身后名誉的追求中实现人格的升华，从而在行使手中的权力时，能够主动地使自己的行为合乎道德标准。

权力来源于社会公众，但是掌握权力的人是极少的一部分人。这些人的道德行为和道德风貌不仅为社会大众所关注，而且直接对社会大众起示范效应和导向功能，也就是说官德和官风影响和引导着民德和民风。孔子在：《论语・颜渊篇》中讲：“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。”又在《论语・子路篇》中说道：“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”在《论语・为政篇》中讲到：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”事实上，从两千多年的封建王朝的治乱更替中，我们能够发现，哪个朝代的官德淳厚、官风清廉，那个朝代的民风就淳朴、社会就安宁，风气就开化，经济发展的就比较快，社会进步也比较快。相反，“为君不君，为臣不臣，乱之本也（《国语・齐语篇》）”；“桀以奢亡，纣以淫败。（《国语・齐语篇》）”这说明，官德官风是国家兴衰的根本原因，统治者的道德是赢得民心和民意的重要法码，对统治的稳固和国家的治乱兴衰有着直接的影响。

“引礼入法、礼法结合”。礼是我国有数千年的特有的社会现象，其功能在于“别贵贱”、“序尊俾”确定“尊尊、亲亲、长长、男女有别”的宗法等级秩序，具有“因俗制宜”的功能和精神威慑力量，因而成为治国者重要的统治手段。礼的等差性与法的特权性相一致，礼法结合，以礼夸张恤民的仁政，以法渲染治世的公平，以礼入法使法律道德化，以法附礼使道德法律化。在数千年简单落后的农业社会中，这种礼法结合的治理方式确实有效地推动着社会的运转。然而“引礼入法、礼法结合”过于依赖礼与德，使得行政机构简单粗糙和行政技术落后，使之在形态上只能是“人治”，未能培育出现代技术理性精神，留下来令人痛恨的“官僚主义”、“官本位制”，至今贻害不能完全清除。

如此看来，在强大的并且不断得到强化的“官本位”意识面前，我们仅仅依靠软弱无力的道德教化想要约束脱去缰绳的权力野马，无异于缘木求鱼。过多的宣传“以德制权”、过分地鼓吹道德教化的功能，无异于助纣为虐。我们必须另辟蹊径，树立“主权在民”和“人性恶”的观念，总结和借鉴民主国家的经验教训，建立权力分立的制度设计来实现权力的制约与平衡。

三、以权制权

以权制权，严格地将，或者按照宪政的要求，是建立在“天赋人权”、“主权在民”和“人性恶”的认识基础上、是建立在中央和地方分权（地方自治）、国家和社会分权，制定宪法赋予议事机构以立法权、赋予司法机关独立的司法权和行政机关的行政权，人民通过定期的公开选举行使国家权力。即通过三权分立（甚至五权分立）的制度设计来实现权力的制约与平衡。但是在我国目前的过渡时期，这还很难做到。下面要讲的是适应过渡期需要而设置的监督权。

1、以独立、客观、公正、公开的监督权制约公共权力运行

腐败，从本质上讲，就是掌握一定公共权力的主体，以公共权力为资本，背离公共利益目标，为个人或小集团谋取利益（包括物质利益和非物质利益）。简言之，就是以公共权力谋取私利。要从源头上预防和治理腐败，根本在于以有效的监督权力监督和制约公共权力运行，从源头上割断公共权力与私利之间的脐带。

其一，这是由公共权力谋取利益的最有效性所决定的。公共权力是组织集体劳动、协调公共生活的基本手段，是权威性分配稀缺资源的基本工具，是谋取利益的最有效杠杆。在公共领域，人们对利益的追逐，往往转化为对公共权力的追逐，公共权力成为人们追逐利益的重要手段。因此，以私利为目的的权力追逐，必然伴随着公共权力的非公共运用。要从源头上预防和治理腐败，根本在于以权力监督和制约权力运行，从源头上制止和治理运用公共权力谋取私利的现象。

其二，这是由公共权力对人的腐蚀作用所决定的。绝对的公共权力必然使人腐化。英国著名史学家阿克顿勋爵认为：“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对使人腐化。”法国启蒙思想家孟德斯鸠更为直截了当地说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”凡是运用不科学、不规范、失去监督或监督失灵的公共权力，都极容易偏离公共利益，导致腐败。要从源头上预防和治理腐败，根本在于以权力监督和制约权力运行，从源头上防止和治理公共权力对人的腐蚀作用。

其三，这是由公共权力非公共运用对于形成以权谋私思想观念的决定性作用所决定的。思想是行动的先导。人们的思想意识和价值观念，固然受其他思想意识和价值观念的影响和制约，但归根结底是由社会存在决定的，是对社会存在的反映。以权谋私的思想意识、价值观念，固然与资本主义、封建主义等腐朽思想意识和价值观念侵蚀有关，但归根结底是由公共权力的非公共运用所决定的，是对以权谋私这一社会存在的反映。要从源头上预防和治理腐败，一方面，必须加强和改进思想政治工作，加强理想信念教育和党性锻炼，防止和克服拜金主义、享乐主义、极端个人主义和以权谋私等腐朽、错误的人生观、价值观的影响，牢固树立艰苦奋斗、无私奉献、全心全意为人民服务的人生观、价值观，构筑广大干部强有力的反腐倡廉的精神支柱；另一方面，必须以权力监督和制约权力运行，从源头上治理和控制以权谋私这一社会存在对于人们思想意识、价值观念的影响。

2、监督制约公共权力的基本要求

监督主体的独立性。这是以监督权制约公共权力运行的本质要求。没有独立性，就不能成为真正意义上的监督和制约主体，无法履行监督和制约权力运行的职责。