陶庆：人民主权与国家主权的两分性与统一性――政治文明运行机制中的宪政由来与本质

[摘要] 在一国之内的政治学意义上，主权是人民主权和国家主权的辨证统一。人民主权是一国之内最高政治权威的道德力量与政治合法性，没有人民主权的国家政权必然面临统治的合法性危机；人民主权决定国家主权。国家主权是一国之内最高政治权威的实体表现，其职能在于体现与保障人民主权。人民主权的抽象性、不可分割性与国家主权的具体性、分权制衡性等之间的区别与统一，政治文明运行机制中的宪政由来与本质。

关键词：主权 人民主权 国家主权 政治文明 宪政

宪政主旨即控制政治权力，简言之就是“限政”。“宪法政治秩序的主要功能已经并且仍旧依靠一套加诸执掌政治权力者的规范化约束体系来完成。集中体现在‘制衡’理论上的分权被认为是进行规范化约束的有效方式。” [1]（p15）如果不能厘清最高“政治权力”――主权――的分离与耦合状态，就难以制衡最高“执掌政治权力者”，使之沿着政治文明的发展方向，为最广大人民群众的政治生活提供宪政保障。

一、主权的分离与回归

谈到主权的时候，人们往往联想到“国家主权”（Sovereignty of State），很多时候干脆把主权等同于“国家主权”；确实，“政治思想中的主权概念和自由概念具有类似的含混性” [2]（p220）。在国家形成之初，人类政治生活中活跃的是以血缘、地缘为纽带的政治共同体：土地贵族、商业贵族或者其他类型贵族阶层；这一时期主权并非“国家”专指，更没有“人民”属性――这是后来近代资产阶级革命时期的产物。

一方面，主权本质上指统治权力的本源，即它的统治合法性，而非现行的主宰权力。主权象征着政治合法性时，主权指抽象的统治权，它没有具体的附属物。统治者根据自己的需要，曾经赋予它两种抽象意义：“神权”与“人民主权”（Sovereignty of People）。“神权”与“人民主权”，都关乎统治权力的政治道德与合法性基础，无论何种统治力量，不外乎都要么披上“神权”、要么“人民主权”等外衣，以便推行自己的政治统治。

另一方面，主权的词源是“统治”，最初指独裁者统治王国的至上权；后词义扩大为民族国家对其领土的控制。[3]（p7）欧洲中世纪前后，国家主权思想得到具体阐述，成为政治学研究的基本概念和基本术语。18世纪末19世纪初期以来，民族国家民族主义兴起与独立运动普及，一国之内的国家主权古典意义嬗变为国际法上的国与国之间独立与尊严的内涵。上世纪50年代以来，重获民族国家独立地位的发展中国家，在探索自身政治文明发展路径的过程中，再次发掘国家主权的古典政治学意义，以控制国家主权为主旨开启了宪政政制的探索之旅。

东西方政治思想史表明，宪政政制无法回避国家主权的古典政治学概念；戈登著述的《控制国家――西方宪政的历史》，从建构对抗性国家主权模式的角度，重新发掘出古典政治学国家主权概念对于当代宪政政制的意义与价值：“即在每个个别的国家之内存在着构成最高政治和法律权威的实体”；[2]（p20）它在人类学意义上的范畴，则指称共同体内部的政治权力组织，但这种含义从17世纪以来就已经大大地减弱了。[2]（p220）在当今政治学权威大典中，国家主权仍定义为国家中拥有并行使最高权力的机关，它可以是一个个人，也可以是一个集体；但无论是个人还是组织化的集体，它都毫无例外地构成了最高仲裁者的权力或权威属性；即对作出决策以及解决体制内的争端具有某种程度的最终权力。因此，它具备四种政治学属性：地位属性，它是政治法律体系中的最高权力；权力序列属性，是政治法律体系中最终的或最高的决策权力；效力属性，它包含普遍性的概念，意在影响一切行为；自主属性，它在与其他任何机构的关系上，都天然地享有独立性。[4]（p777-778）

主权的抽象性与具体性很难完全吻合，而混淆人民主权与国家主权的内在区别，人类政治生活就会出现紊乱。“如果卢梭还活着，在他短暂的神志清明时刻，一旦看到他的（人民主权）思想引起那么疯狂的实践后果，他一定会吓昏过去。”[5]

对于主权的抽象与具体两分性，贡斯当有过一些论述。他认为，任何主权必须由具体个人行使；抽象的主权者本身无法行使权力，必须交付其代理人。[6]（p11）或许，抽象的权力是居高临下的政治道德，但世俗的政治统治则是偏私甚至是罪恶的。当主权的抽象性与具体性合二为一时，我们说这种统治是稳定而且牢固的；而当两者出现间隔甚至一分为二时，我们说这种统治就面临了统治的合法性危机。此时，主权持有者总是竭力唤起人们对于它的合法性信仰。因此，主权的抽象性总掩盖着它的具体性；人们也往往以其神圣的抽象性而常常忽视了其神圣权威的具体性。“在考虑国家制定法律的权威时，有必要牢记权力所强制的是个人之间的关系。说‘国家’行使权力是一种转喻的说法：行动的并不是国家，而是由国家的权威赋予特权的人。” [2]（p7）

主权学说的抽象性与具体性，为人们对待主权的不同态度提供了合理性；也为宪政，即控制具体实在的统治权力提供了理论合法性。这是所谓“革命遗产”与“宪政遗产”相融合的现代政治现象：“要真正理解革命遗产和宪政遗产之间更大论战中两方面变化的命运，我们必须特别注意革命运动本身宪政化的一些最初步骤。正是在这里从革命的传统向宪政的传统的转变最为明显。” [7]（p238）而连接着这种转变的中介质即是主权――人民主权与国家主权的内在联系与本质区别。

二、主权的对立与统一

“主权在民”的“人民主权”政治思想最早发端于古希腊、古罗马时期。“在人民与国家关系的关系问题上，国家是人民的共同体，国家的权力来源于人民，人民是国家的最高主权者。” [8]（p30）政治合法性并不来自于超自然的力量，而是来自政治统治对象――人民本身。亚里士多德对它有过这样描述：“一切事项悉由全体公民审议是平民主义的特征：平民就乐于有这样的均等机会。这里有若干途径可以作出这样的安排。第一，全体公民可以轮番而不同进集合来进行议事。……第二个途径是让全体公民同时会集于一堂，全体公民大会所议的事项则为选任和审查执政人员，通过法律，讨论有关和战的大事。第三个途径是公民的集会专门审议两项大事，即执政的选任和审查战争、结盟等对外政策。……第四个途径是一切事项悉由全体公民集会审议，各个行政机构的人员只能对一切政事预先有所研究而提供他们的意见，完全没有任何裁决的权力。” [9]（p216-217）

在古罗马时期，人民主权观念得到了法律制度的肯定。《查士丁尼法典》规定，人民是那里的最高统治者，而罗马皇帝因其得到全体人民的委派而获得了最高统治权；[10]（p525）该法典还以其格言“与全体有关者必得全体赞同”，成为人民主权经典理论家的重要智识来源。[11]（p12）国家就是公民共同的财产，因此称之为“共和国”（res publica）；西塞罗断言，“共和国属于全体人民”（Res publica res populi），国家本身就是按照正义与公正原则建立起来的全体人民的团体组织。[12]（p8）阿奎那则认为，世俗政治主权在本源上属于人民而非神灵，神灵仅仅只是教皇主权的本源。[10]（p529）这为把抽象主权的神性专利重新划归人民名义之下，起到了重要的启蒙作用。对罗马时期的人民主权学说进行了系统理论追溯的第一个思想家当属《和平保卫者》（Defensor Pacis）作者，帕多瓦的马西利乌斯。“尘世主权如果不是上帝透过教皇授予的，这主权来自何处？马西利乌斯的回答将是，‘来自人民’。” [13]（p169）他特别强调，制定法律的权威必定来自人民，这是唯一且至上的，人民主权不可能以任何形式转让给包括政治统治者在内的任何世俗实体，或个人或机构；而世俗实体获得的主权只不是过是人民主权的一种委托与授予，即不是在先的权威。[14]这一思想清晰地划分了主权的抽象性与具体性，表明了抽象主权的不可控制性与具体主权可控制性的重要政治理论原则。由此以降，后世诸多政治思想者从主权的人民性角度，不断阐述和完善了“人民主权”学说。

那么，人民如何来真实表达自己的主权权威呢？或者，人民又如何能够真实表达自己的主权权威呢？洛克从人民选举代表组成议会的方法，卢梭从人民集体形成“公意”的方法，分别为人类社会的“人民主权”设计了世俗的运行方式。由此，洛克把“人民主权”降到了“议会主权”地位，因为“假使在理性上不承认大多数的同意是全体的行为，并对每一个人起约束的作用，那么，只有每一个人的同意才算是全体的行为；但是要取得这样一种同意几乎是不可能的。” [15]（p61）洛克考虑到了代议制难以代表全体人民的悖论，只得把人民主权中的“每个个人”转换成人民的“大多数”同意。“当某些人基于每个人的同意组成一个共同体时，他们就因此把这个共同体形成一个整体，具有作为一个整体而行动的权力，而这只是经大多数人的同意和决定才能办到的。要知道，任何共同体既然只能根据它的各个个人的同意而行动，而它作为一个整体又必须行动一致，这就有必要使整体的行动以较大的力量的意向为转移，这个较大的力量就是大多数人的同意。……人人都应根据这一同意而受大多数人的约束。……大多数具有全体的权力，因而大多数的行为被认为是全体的行为。” [15]（p60）洛克要表达的是世俗的政治统治方式，而不是抽象的政治思想。他试图把“人民主权”这个人人同意的政治思想，化为世俗的政治统治方式。但是，他没有证明也无法论证，为什么大多数人的同意就是“人民的同意”。他回避了“人民主权”的抽象性与不可控制性。洛克把“人民主权”调包成“议会主权”，便人民选举出来的代表组成的议会具有最高的政治统治权力，是否是人民真正选举而出，这本身就是一个孔多塞悖论；选举出来的代表能否自始至终的代表人民的利益，又是一个难以量化的抽象问题。如果人民主权如他所设计的“议会”是可以控制的，那它就不可能是抽象的。

在卢梭看来，“人民主权”就是人民的“公意”即人人同意，而不仅仅是大多数人的同意。“每个个人在可以说是与自己缔约时，都被两重关系所制约着：即对于个人，他就是主权者的一个成员；而对于主权者，他就是国家的一个成员。……由于对每个人都须就两重不同的关系加以考虑的缘故，所以公众的决定可以责成全体臣民服从主权者，然而却不能以相反的理由责成主权者约束其自身。”[16]（p26）卢梭的人民主权思想与贵族共和的传统宪政主义有所区别，他赋予了全体人民至上性；但他没有意识到，全体人民的至上性即人民主权如同神权或上帝一般，它是抽象而不可分割的。以个体之人的具体性为论据，他坚持人民主权是可以看得见摸得着的“公意”，并把本来是可以分割制约的具体主权抬高到不可分割、不可转让的“人民主权”地位。“主权既然不外是公意的运用，所以就永远不能转让；并且主权者既然只不过是一个集体的生命，所以就只能由他自己来代表自己；权力可以转移，但是意志却不可以转移。……同样理由，主权也是不可分割的。因为意志要末是公意，要末不是；它要末是人民共同体的意志，要末就只是一部分人的。” [16]（p35-37）卢梭坚持的不可分割、不可转让之主权并非原来意义上的人民主权，而是人民的一致同意即“公意”。但一个具体的实在的政治行动，不可能是抽象的人民主权。在这里，卢梭把“公意”这个具体性主权行为抬高到了人民主权的地位，并将抽象主权的特征强加到了具体主权身上，反而使具体主权重新获得了史前社会中游群“头人”、酋邦酋长甚至专制社会中王权皇权的政治所有权。这极易导致世俗政治合法性重新退化到专制社会中的独断专行。既然“公意”为政治统治者所左右，那么，任何个体无条件地服从这个掌握着公意的政治统治者，也就有了政治合法性。“正如自然赋予了每个人以支配自己各部分肢体的绝对权力一样，社会公约也赋予了政治体以支配它的各个成员的绝对权力。正是这种权力，当其受公意所指导时，如上所述，就获得了主权这个名称。” [16]（p41）“为了使社会公约不致于成为一纸空文，它就默契地包含着这样一种规定，――唯有这一规定能使其他规定具有力量，――即任何人拒不服从公意的，全体就要迫使他服从公意。这恰好就是说，人们要迫使他自由。” [16]（29）

显而易见，卢梭的人民主权，最终变成了迫使个体服从的权威工具。“人世间没有一个权威因其本身值得尊重或因其拥有的权利不可侵犯,