高武平：公民参与的宪政分析

内容摘要：公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为，也是现代民主的重要表征之一。作为民主价值的体现和重要手段之一，公民参与对我们建设法治政府、实现政治文明并建立起宪政秩序无疑具有十分重要的意义。本文将阐述公民参与的内涵、意义和宪政价值，分析公民参与的宪政理论基础，并在对我国公民参与的政治实践进行审视的基础上提出完善公民参与的若干建议。

关键词：宪政，公民参与，行政民主化

宪政一词自产生至今，其意义已发生很大变化。与最初纯粹的法律内涵不同，宪政已被视为保障和推进民主政治的一种制度和实践，并且在宪政的实践过程中确立了一种宪政秩序，使得宪政和民主的价值在其中相互融合。宪政民主既强调公民的广泛参与，如普遍选举、政治信息公开、政治职务限任制等民主的实现形式，也强调对政府权力的限制，如通过独立的司法机关行使违宪审查的权力制约政府，以公民的权利制约政治权力，在制度设计上重视以不同的权力机关相互制衡，以严格的程序来约束权力等等。[1]（P249）民主在这里成为宪政的必要保障。公民参与作为现代民主的一种重要形式，它既能保证公共权力的民主认同，又可以防止公共权力过分强大，这与宪政的内在精神是一致的。宪政民主和公民参与是相互作用、相互协调发展的。党的十六大报告中也指出，坚持和完善社会主义民主制度，要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。鉴于我国目前公共权力过于强大、公民参与程度低的状况，要实现政府和公民关系的良性互动，建设法治政府、实现政治文明并最终建立起宪政秩序，我们应积极探索并寻求完善公民参与的有效途径。

一、公民参与的内涵、意义及宪政价值

公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为。它也是现代民主的重要表征之一，有关公民政治参与的权利、方式及其运作机制等也是构成现代民主政治制度的重要内容。在现代西方颇有影响的若干政治思潮中，无论是各种民主的理论比如参与民主理论、精英民主理论和多元民主理论还是有关政治发展的理论都不可避免地要涉及到对公民参与的一般性理论分析和对公民参与现状的具体考察。亨廷顿在研究政治发展的过程及其影响政治发展的相关因素时，就把公民参与视作为影响政治发展的重要变量，并把公民参与的程度和规模作为衡量一个社会政治现代化程度的一个重要尺度。[2]（P42）多元民主论的代表人物罗伯特达尔在论述什么是“民主”时，提出了民主的五项标准，其中第一项标准就是“有效的参与”。[3]（P43）可见，公民参与与现代政治和民主制度是紧密相关，不可分割的。然而，对于这一重要的概念，国内学者大都从政治学的角度对其内涵加以界定，而未从法学上加以界定。如有的学者认为公民参与是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，影响政治体系构成、运行方式、运行规则和政策过程的一系列行为。[4]（P207）笔者认为，公民参与，不仅仅指公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。在这其中，政治参与是最主要的部分。因此，作为一种概念，这种界定显然无法全然揭示公民参与一词的全部内涵，是不周延的。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，我国宪法规定的公民参与是一种广泛的参与。而上述概念仅仅说明了政治上的参与，而不能涵盖后者，是作为一种政治学上的概念出现，如果作为法学概念上的定义则未尽科学。那么，公民参与的概念从法学上如何来界定呢？党的十五大报告中揭示“依法治国”的内涵时指出：依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。基于上述分析，借用依法治国的概念，笔者试图将公民参与界定为：是指一国的公民，以国家主人的身份，依照法律法规的规定，通过各种途径和形式，参与管理国家和社会的各种事务，实现公民的民主权利的行为。

如同宪政一样，公民参与的意义也可以作双重理解：一方面公民参与是民主的表现形式和公民权利的重要内容。20世纪英国社会主义者、政治学家柯尔认为，民主就是一种人民参与的政治制度，而实现这种参与的社会政治形式则是以社团为基础的自治。美国政治学家科恩也认为：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策”。[5]民主政治的核心是人民参与的过程。《公民权利和政治权利国际公约》第25条也明文规定，每个公民应有直接或通过自由选择的代表参与公共事务的权利和机会。各国的宪法也都对公民的参与权利作出了规定。如我国宪法开篇的第二条就明文规定“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。宪法在第二篇中则具体规定了公民参与选举、监督、批评建议等等的内容。另一方面公民参与是实现民主和维护公民利益的重要工具。公民通过自身或社会组织合法地参与公共政策的制定和执行过程，使自己的主张和利益诉求在政府的立法和行政决策过程中得以体现，从而实现自己的民主权利和保护自身的利益。

此外，公民参与的提出在我国当前政治体制下还具有其特有的宪政价值。主要体现在以下三个方面：首先，公民参与是实现政治文明的重要内容。[6]党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”公民参与，是人民当家作主的应有之义。公民参与，是民主程序的核心概念。只有通过广泛的参与，公民才能体会到什么是人民民主，在心理上认同和建立民主的作风，在行为上获取民主办事的方法，从而为实现政治文明、推动民主宪政进程夯实基础；其次，公民参与是依法治国、建设社会主义法治国家的内在要求。[7]（P34）实现法治，就要求公民有效地参与到我国的法治进程中来。通过公民参与，可以推动中国法治发展中的两种力量-政府主导型和社会化法运动的契合，从而更好推动法治的发展；通过公民参与，有利于法律制度得到公民的认知、认同和信仰，从而有效地树立起法的权威；通过公民参与，有利于体现公民在法治发展中的主体地位。最后，公民参与是重塑政府的推动力，也是当前政府改革的重要目标。[8]当前我国正在深化行政管理体制的改革，这就要求公民的有效参与，通过公民参与可以增加政府决策的管理的透明度，提高决策的科学和民主性，增进公民与政府之间关系的和谐，同时可以促进政府依法行政，使政府接受人民监督有了实际的内容。此外，加强公民参与和实现行政民主化正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。我国宪政的发展和行政的改革不能无视这一发展趋势，而必须与之保持同步。

二、公民参与的宪政理论基础

公民参与这一概念的提出不是偶然的，而是有其深刻的理论依据的。其理论依据主要表现在以下几方面：（一）公民参与的政治学理论基础-国家与社会的二元化。国家与社会的二元化存在，符合民主的历史潮流，符合人性及社会的发展，国家不再是从社会中产生并凌驾于社会之上的一种政治力量，它只不过是人类实现自己目标的一种手段而已。“社会重新收回国家权力的过程，也就是民主化的过程，其具体体现是不断扩大人民参与的范围，直至国家消亡。”[9]国家自行消亡的过程就是政治民主化的过程，就是人民参与国家政治管理的过程，其实质也就是马克思所讲的“社会把国家政权重新收回”的过程。在这一过程中，为了防止国家及国家机关工作人员由社会公仆变为社会主人，就需要社会广泛、普遍地参与国家权力的行使活动，从而有效地制约国家，监督国家权力机构及其工作人员的一切行为。建国后，我国根据前苏联的建设经验，建立起了一套政治、经济高度集中化的社会体制，国家与公民社会混为一体，国家包办、统筹社会的一切，国家与社会呈一元化。改革开放以来，随着国家经济、社会的发展，政治体制改革的深入，国家逐步退出原属于社会的领域，将大多数原本可以由社会管理的事务交还给社会团体和公民自我管理，这一国家还权于社会的进程必然要求作为社会主人-公民的参与。这其中最具代表性的就是我国的“村民自治”制度的确立。（二）公民参与的宪法学理论基础-社会契约论思想。现代宪法的首要原则就是人民主权的原则。社会契约论认为，社会公约赋予政治共同体及其成员以绝对的权力，但这种权力只有代表“公意”时才称为主权。主权的一切行为，必须是真正属于“公意”的行为。[10] “公意”是一切公共行为的出发点和归宿。那么“公意”是怎么产生的呢？有两种方式：一是直接民主，如古代民主就是通过简单多数规则使公共权力总是掌握在大多数人手中；一是间接民主，如近代产生的代议制度，公民通过行使选举权来表达他们的利益和意愿，从而使公共权力得以体现民意。传统代议制是建立在当时由于缺乏必要的技术、物质条件而偏好间接民主的理论基础上之上的。进入现代社会以后，由于社会物质、技术条件的发展（如信息化和电子政务的发展），使得直接民主成为可能，另一方面也由于公民代理人的“自利性”而并不总能代表公民的利益和意愿。所以，现代民主通过扩大公民直接参与、分散权力中心来达到控制公共权力的目的。[11]显然，公民参与式的直接民主是体现公意的最佳方式。公民参与是一切社会和国家事务决策的合法性基础，这是符合自然法则中人性基本权利的内在逻辑的。在我国，宪法规定一切权力属于人民，人民是社会的主体，也是权力的主体。权利产生权力，政府是社会利益的代表，要受人民监督、对人民负责已是一条不证自明的公理。（三）公民参与的行政学基础-“治理”理论和行政民主化的理论的兴起。传统的政府行政是以威尔逊的“政治与行政两分法”和韦伯的官僚制为理论基础的，这种强调效率的管理模式带来的问题就是国家行政机关和公民关系的异化：行政机构的过分强大使公民与政府之间的距离越来越大，公民与政府处于一种陌生和相互不了解的状态，行政机构长期置于公民之上，公民对政府决策只有服从的义务，而没有参与决策的事实。这种异化的状态不仅损害了公民的利益，也容易导致公民政治冷漠和消极的社会行为，进而使政府的政策实施失去效应。[12]（P43）自20世纪70年代以来，“治理”理论成为人们所关注的焦点，并由此引发出关于“善治”的治理观。治理与统治的本质区别是主体的不同，统治的主体是政府，是单一的权威，而治理的主体是公共机构和私人机构，或是二者的合作，是多元的主体。由此可推导出：“善治”要求国家与社会合作，政治权力向公民社会回归，要求扩大公民对公共事务的管理的直接参与，强调政府职能由管理向服务转变，以实现公共权力的社会化和公共利益的最大化。其次，行政民主化理论的兴起。美国行政学家沃尔多在20世纪70年代首次提出了“顾客至上官僚”、“参与式官僚”等观点，强调建立一种民主、公正的新公共行政，公民可以通过各种渠道积极参与公共政策的制定和实施、实行一定程度的公民自治，这既为公共政策提供了民主性与合法性，又可以带来公共政策的高效率。这种参与型的治理模式塑造了一种新型的政府与公民关系。行政机构的角色的转变直接地体现了行政的民主化。1998年在法国巴黎召开的第24届国际行政科学大会也将公民与公共行政的关系作为大会讨论的主题。所有这些问题都表明了公民与政府的关系正在发生深刻变革，公民参与的全球趋势正在打破“立法可以民主化、行政必须集权化”的传统理论观点。当代行政民主化的实质是大力发展直接民主，20世纪80年代以来的发展表明：看一个政府的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展状况，要看公民直接参与行政的程度。[13]加强公民参与和实现行政民主化正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。

三、我国公民参与的政治实践的审视

通过扩大公民参与，尤其是有序的政治参与来实现国家权力与公民权利间的平衡，推动我国的法治进程，这是人们所期望的一种理想的宪政状态。但是，