陈子明：民主化：“明制度”取代“潜规则”的进程

在近年出版的两部著作《潜规则：中国历史中的真实游戏》和《血酬定律：中国历史中的生存游戏》中，吴思所作出的努力令人拍案叫绝：一方面，利用中国真实历史中的丰富素材，采用极具个人特色的原创性语言，概括出中国政治生活中带有规律性的东西；另一方面，并不违背西方主流社会科学已经取得的学术成果，而是与之交相辉映、相得益彰。一方面，由于大量采用第一手材料，取得了学术界的认同和好评；另一方面，由于叙述生动、通俗易懂，获得了广大读者的青睐和追捧。本文在与吴思讨论的基础上，根据笔者自身的理解，对“潜规则”和“元规则”等进行一些阐释并提出需要进一步探讨的问题。

一、政治博弈中的“潜规则”空间

吴思指出：所谓的“潜规则”，便是“隐藏在正式规则之下、却在实际上支配着中国社会运行的规矩”。其主要特征是：1、首先这是一个规则。双方都遵循，大家都认账。2、这个规则前边要加一个潜字。不能明说，不能公开，因为这种规则违背正式法规和主流意识形态主张的公平和正义的原则。就是说，在这个对局中，其实有三方在场。除了交易双方之外，还有一个正式法规和正义原则在场，潜规则中的互动双方要结成同盟，采取隐蔽策略对付正式法规。3、这种潜规则可以降低交易成本，使得交易双方获得比较多的好处，或者减少损失。4、潜规则是内生的，不是从天上掉下来的，也不是从外边引进的。这是双方斗法，各方都把自己的招数使尽之后，找到各自的最佳策略之后，达成的一种默契。

吴思在这里所说的规则或潜规则，都是属于政治生活领域中的，也就是说，参与博弈的双方至少有一方是代表国家权力、背后有合法暴力机构支撑的。处于一个国家之中的个人是无法规避政治的，你不去找他，他也会来找你，除非是在“山高皇帝远”的地方。有退出权的博弈与没有退出权的博弈在规则上是非常不同的。下象棋、打扑克，就没有必要在正式规则之外再来一套潜规则；打扑克牌的人搞猫腻，是在本方之间约定一些暗号，而不是与对方制定双方都需遵循的潜规则。但是，如果把与政治人物下棋、打桥牌作为谋取某种特殊利益的手段，就进入了潜规则大显神通的领域了。在本文中，规则与制度基本上是同义的；如果细究起来，可以说制度是规则中比较正规的部分，或者是若干规则所组成的一个体系。

在本文的讨论中，对吴思所述潜规则的第二个特征作一点修改，将“不能明说，不能公开”改为“没有明说，尚未公开”。潜规则的存在，除了“因为这种规则违背正式法规和主流意识形态主张的公平和正义的原则”外，还有不那么邪恶的其他因素，如正处于“心领神会”的感性阶段，尚未在理论上和政策上作出理性概括；或者实际上已经形成惯例但尚未完成立法程序，等等。这样一来，就可以把政治博弈的规则空间分为“明制度”和“潜规则”两个部分。二者既有互补的一面，又有冲突和彼此抵消的一面。

在任何政治制度下都会有潜规则，其原因有三：一是政府能力有限；二是政府口头标榜与实际作为的不一致；三是政府代理人与委托人并不一心，代理人有自己的利益所在，为此不惜损害政府的整体利益和长远利益。任何政府都没有能力事先就以“明制度”的方式全盘规划好自己的职责。美国公务员的职位分类说明书非常详尽，绝非中国的类似文件能够比拟，但仍然要给予公务员很大的自由裁量权，这样就为“潜规则”留下了生存空间。现代社会新事务层出不穷，事先根本无法预计，如果不允许政府工作人员拥有一定的自由裁量权（即吴思所谓“合法伤害权”的源头），政府只需配备公务计算机即可，根本就不需要聘用公务员了。当然，人们更关注的是产生潜规则的第二和第三个原因。

在任何时代、任何国家，均有潜规则与明制度的伴生现象，但二者的比例是不一样的。譬如同为中世纪，中国社会的政治潜规则就比西方社会多得多。原因大概有以下几个方面：首先，中世纪的中国是中央集权的统一大帝国，政府的代理链条比较长（如清朝有省、道、府、县四级地方政府，县下的治理环节还未考虑在内），委托人对代理人的控制比较困难；而中世纪的西欧社会是由封建领主分散统治的，代理链短，控制比较容易。其次，中国的官与吏是社会地位悬殊的两类人，实际有效的行政和司法则例掌握在身分卑微的文吏和讼师手中，不登科举的大雅之堂；而西方的法律规则和程序是在大学中传授的高雅知识，法官与律师是高等人的职业，在中国是胥吏秘籍的判例在英美法系中则是明制度的核心组成部分。第三，中国的儒家学说主张伦理的“差序格局”，允许“为父母（也可以延伸到父母官）隐”，从而减轻了对潜规则的道德压力；西方的基督教伦理主张道德是“绝对律令”，将说谎和言行不一看得很重，使潜规则在社会上比较难以滋生和泛滥。

在总体社会和市场社会中，潜规则的生存环境是大不相同的。吴思讲过一个非常富有启发性的故事：“1983年，我在《中国农民报》（现在叫《农民日报》）当编辑记者，经常阅读群众来信。有一封来信说，河南省开封地区的农业生产资料部门的领导人大量批条子，把国家按计划分配供应的平价化肥批给了自己的私人关系。他们的‘关系’又将平价化肥高价转卖，转手之间，关系就生出了暴利。其实这就是后来人们见惯不怪的利用双轨制牟利问题，当然违反国家的正式规定，只是禁止不住。……后来，我们把这次追踪报道出来了，当时的影响也不算小，商业部和中纪委还专门发了通知，重申正式制度。几个月后，商业部和中纪委派联合调查小组去开封调查处理此事，当我作为小组成员跟着下去调查的时候，我再次惊讶地发现，条子仍然在批，与我们报道之前毫无区别。这就是说，当地政府和农业生产资料供应部门的上级领导，并没有把我们报道的现象当问题。……我跟踪此事达数年之久，明白了一个道理：这不是我最初想象的道德善恶问题，我面对的是大多数人处于一种利害格局中的寻常或者叫正常的行为，它基于大家都可以理解的趋利避害的现实计算。不触动这种格局，报道或调查通报乃至撤职处分，说好听点也不过是扬汤止沸，在我的个人经验中，由于扬汤的勺子太小太少，连止沸也办不到。后来，真正解决这个问题的，是化肥供应增加，政府退出，市场放开，现在化肥供求起伏波动，时常过剩，市场的供求规则取代了官场潜规则。”

吴思在讲上述故事时提到：“使我惊讶的是，那些我以为应该掩藏起来的类似贼赃的条子，居然都保存完好，就像机关衙门里的公文档案，内部人似乎也没有见不得人的担心――你想看吗？请吧，这有一大摞呢。而且，哪一层可以批出多少‘条子肥’，每一层中谁有权力批多少条子，圈子之外的哪个领导的条子有效，哪个领导的条子不灵，这一切都是有规矩的。这些显然不符合明文规定的事情，内部人竟安之若素，视为理所当然。在采访将近结束的时候，我明白了一个道理，就是中国社会在正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，实际存在着一个不成文的又获得广泛认可的规矩，一种可以称为内部章程的东西。恰恰是这种东西，而不是冠冕堂皇的正式规定，支配着现实生活的运行。”在这里，潜规则不仅比明制度更管用，而且成了半潜半明的制度或者说是介于黑白之间的“灰制度”，这是一个非常具有当代中国特色的现象。只有两个原因可以解释这种现象：正统意识形态完全实效，人们已经没有什么是不能做的概念；政府的上层对下层、委托人对代理人完全失控，代理人攫取私利已经无所畏惧了。用笑蜀的话说：“随着地方官员‘自由裁量权’的增多，地方利益集团越来越失去制约，地方利益集团所垄断的公权因之往往不是主要用于公共服务，而是主要服务于地方利益集团自身。由此派生两大恶果，一是地方利益集团与民争利，二是地方利益集团彼此倾轧，两大恶果交织，使地方政治越来越走向非程序化、非人性化……。地方利益集团的失控，必然导致地方政治的丛林状态。”

二、民主化与继续民主化

沃尔夫冈・查普夫提出了现代化和继续现代化的概念。竞争性民主、市场经济以及包括大众消费和福利国家的富裕社会是现代化社会的基础体制。在此体制内为创新而斗争，容纳、价值普遍化、分化和地位提高是社会变迁的机制，可称之为继续现代化。它包括方向恒定和结构改善这两重含义。现代化在广义上是一种探索进程，其结果尚未充分展现，正如经合组织国家面临解决其生态负担、就业结构的调整、社会一体化等问题，为此只有继续改革和创新。安东尼・吉登斯则将现代性分成“简单现代性”和“反思现代性”；并认为西方社会正在从第一种现代性向第二种现代性转变，因此他把和德国社会学家贝克联合主编的丛书命名为“第二种现代性丛书”。在他看来，全球化和非传统化作为现代事件在改变人们生活关系和工作关系的同时，也提高了人们的社会反思性；现代社会不会陷于蒙昧之中不可自拔，而会变成一个“聪明人的社会”。简单现代性是由外部风险、福利国家、解放政治、自由民主、生产主义、福利依赖、预后关怀等概念组成；而反思现代性则是由人为风险、能动性政治、生活政治、对话民主、情感民主、生产率、积极福利、“二次机会”政治等概念组成。

仿照以上的论述模式，笔者提出民主化和继续民主化的概念。民主化的目标是建立一系列基本的宪政民主制度；在宪政民主的制度框架内不断推进和完善保障人权、自由和扩大社会民主、平等的机制，就是继续民主化。在政治领域中不断地用“明制度”替代形形色色的“潜规则”，是贯穿民主化与继续民主化的主线之一。

在这里，需要把“明制度”与“明章程”做一个区别。前者既是具有正当性并符合主流意识形态的正式法规，又是真正付诸实行并且行之有效的政治规则体系；后者则与“潜规则”互为表里，是“挂羊头，卖狗肉”骗局中的那个幌子。当前中国民主化的目标，就是要把那些最基本的公民权利和民主机制由“明章程―潜规则”的搭配变为公开化、透明化和言行一致的“明制度”。

冼岩在反对中国现在实行宪政民主时，常常拿许多发展中国家的“民主”无助于它们的经济发展和社会平等来说事。其实，他是把民主的“明章程”与“明制度”混为一谈了。在当代，反对民主的最好方法是钻进它的肚子里捣乱，通过民主的泛化来把它虚无化。乔・萨托利说：“如果人人自称民主派，民主越是成为一个无所不包的概念，我们就越有可能因为众说纷纭而彻底陷入概念混乱之中。”在民主的巴别塔中，博得喝彩的将是一些语言巫师，“他们靠着耍弄语言和意义把戏，不但衣食无虞，而且颇孚众望”。他又说：“所有那些在实践中根本背离它们公开声明的目标和在运作中完全不同于它们公开宣布的宗旨的民主，从经验上说都是假民主”。把中国、朝鲜、古巴等国之外的大多数亚非拉国家都算做民主国家，然后根据“假民主”国家的现实往民主制度上泼污水，是一种偷换概念的遮眼术。

亨廷顿指出，在最近的“第三波”民主化之前，全球民主化国家在低潮时只有29个，比第一波民主化结束时还要少。亚非拉国家中可以算得上民主化国家的实属凤毛麟角，但民主化确实具有比较悠久历史的发展中国家例如哥斯达黎加，其经济发展和社会公平程度则远远地高于假民主和不民主的发展中国家。根据截至1996年底的一项调查，全世界有118个国家够得上是选举民主国家，然而，只有其中的79个国家被归入“自由”一类，即自由民主国家。虽然波特尔在其主编的《民主化》一书中把博茨瓦纳、莱索托等十几国列为自由民主国家，把加蓬、喀麦隆等十几国列为半民主国家，但非洲国家的民主化并不令人感到乐观。联合国开发计划署(UNDP)委托撰写的《2002年度人类发展报告――在碎裂的世界中深化民主》指出：1989年以来，军队在撒哈拉以南地区的13个国家中不同程度地卷入了政治事务，该地区几乎每4个国家中就有1个国家发生这种情况；其他许多国家则停滞于民主和权威主义之间。连老牌民主国家也曾陷入经济停滞和倒退，更不用说新转型的民主化国家有可能遭遇经济困境了。民主化与经济发展之间本来就没有一种必然的联系，自由、民主是人类高质量、高品味生活不可缺少的组成部分，与丰裕、富足、闲暇是并列的目标，并不存在谁服务或服从于谁的问题。某些发展中国家在民主化进程中遭遇的经济困难或者由于国家一体化尚未完成所造成的痛苦，不能成为妨碍中国把自由民主从“明章程”转变为“明制度”的理由。

考察已经实现民主化国家的政治进程，可以发现两条明显的主脉络。一是在社会政策方面的左右波动，