蒲国良：苏联东欧社会主义国家政治体制改革的反思

原苏联东欧国家政治体制改革的主要教训包括：第一，政治体制改革必须有准备、有秩序地进行。第二，改革必须通盘考虑，协同推进。这既包括政治体制改革与经济体制改革的有机配合，也包括政治体制改革自身各项配套措施的适时跟进。第三，政治体制改革必须彻底，不能半途而废，更不能走回头路。

一、原苏联东欧社会主义国家政治体制的基本特征

俄国十月革命胜利初期确实存在一个短暂的革命民主阶段：苏维埃代表由基层群众选举产生，各党派进入苏维埃代表大会的代表名额由它们在群众中拥有的影响按比例分配；各企业均由职工普选的工厂委员会或工厂会议负责领导，市或省一级成立地方工人监督委员会，全国成立全俄工人监督委员会；处于革命激情中的劳动群众经常举行集会讨论和决定问题。但这种革命浪潮中的直接民主不仅十分短暂，而且有很大的局限性，具体表现为民主的范围受到限制和民主实施的深度不够。尽管这与政权初创时的机制不完善、运转不正常和战争环境的制约不无关系，但更为根本的是初步的民主实践暴露了当时俄国广大劳动群众还远不具备实行直接选举及亲自参加政权管理的政治意识和文化水平这一严酷的现实。苏维埃体制没有按照预设的轨道运转，而是出现了游离与滑轨。随着多党共存格局的消失、干部委任制的普遍化、中央集权的不断加强与党内集中制的日益强化，苏维埃民主制在朝着“地道的‘寡头政治’”[1]疾速下滑。[2]问题很快便暴露出来了，而且引起了广泛的关注。列宁也越来越表现出对现实体制的不满与忧心忡忡，他开始尖锐而猛烈地批评弊政，并继之以深刻的检讨与反思。但是，列宁只留下一些改革苏维埃政治体制的大思路就去世了。斯大林执政后，没有按照列宁晚年的思路继续探索下去，而是进一步强化了中央集权，建立起了过度集权的政治体制。二战结束后，东欧出现了一系列人民民主国家，这些国家大都按照苏联模式建立起了过度集权的政治体制。

原苏联东欧社会主义国家政治体制的主要特征是：第一，权力过度集中于党，党政不分、以党代政，国家机关和政府部门的一切重大问题都由党的领导机关决定。在这种体制下，作为最高国家权力机关的人民代表机关如苏维埃、人民代表会议等形同虚设，无法在国家政治生活中发挥其应有的作用。例如，在苏联，原则上苏维埃是行使立法权的唯一机关，但实际上，法律通常是由党中央制定的，苏维埃成了通过党的决议并把党的决议变成法令的表决器。一个突出的例子就是苏联1936年宪法的制定，从修改条文到讨论草案，都是按先党中央后苏维埃的顺序进行的。作宪法修改草案报告的也不是苏维埃中央执委会主席加里宁，而是身为党的总书记的斯大林。在这种体制下，党取代了政府机关的职能部门，把它们变成党的领导机关的附属物。在这种体制下，司法机关无法独立行使审判权，甚至各种社会组织如工会、妇联等也变成了党的机关的直接延伸，无法发挥应有的独立作用。第二，过度的中央集权。在这种体制下，在权力高度集中于党的基础上，党的权力又集中于中央，最后集中于少数或者个别党的领导人。在地方上，它表现为党的各级权力集中于党委书记手里，党委书记有权决定一切，形成从中央直到基层的层层个人集权制。在中央，权力首先集中于中央委员会，随后又被集中到了政治局或书记处，最后集中到总书记或主席一人或者少数几个人手里。如在苏联，斯大林实际上拥有一票否决权和最后决定权。第三，干部委任制和职务终身制。自上而下的干部委任制在列宁时期就实行过。但列宁并没有把它视为社会主义的一种固定制度。而且，1921年俄共(布)十大还通过了逐步废除委任制、实行选举制的决议。[3]但后来这一做法不仅没有被限制，反而越来越严重，直到最后被作为一项重要的制度固定下来。干部委任制的固定化又导致了事实上的干部任期终身制以及与此紧密相联的等级制、特权制等。第四，权力的自我约束与不定期组织清洗。在这种体制下，立法机关名义上对行政机关具有监督权，但在实际生活中，这种监督的力度相当薄弱，因为权力机关形同虚设。常设性的行政监察机关不过是各级政府的一个部门，这等于是让行政执行机关进行自我监督。同样的，列宁所设想的党的各级监察委员会在斯大林时期也变成了各级党委领导下的一个部门。当权力的自我约束失效、权力的滥用超过一定限度时，剩下的唯一手段便是组织清洗了。于是，经常性的自我教育与不定期的组织清洗便成了这种政治体制下权力得以维持其正常运转的一种常态。

二、原苏联东欧社会主义国家进行政治体制改革的必要性

首先，政治体制改革是社会主义政治制度自我发展和完善的内在要求，是社会主义民主政治建设和法治国家建设的必然要求。一个制度要维持其生命力并保持正常有效的运转，就要随着社会环境的变化不断进行自我调整和校正，政治制度也不例外。任何社会的政治制度都会经历一个不断改革、逐步完善的过程。历史地看，封建主义政治制度和资本主义政治制度的确立和完善都经历了一个漫长的历史过程，都实行过各种各样的改革。以资产阶级议会制的发展为例，每一次大的社会转型都会带来议会制度的革新。如随着自由资本主义向垄断资本主义的发展，早期“议会万能”、“议会至上”的观念受到冲击，各国先后通过行政集权与扩大公民参政权这一对反向变革运动使议会制度摆脱危机并获得了新生。再如政党政治的出现是议会制发展中的又一重大变化。政党政治初期，执政党的更迭常常引起政府官员大换班，这种政党分肥制不仅造成了周期性的政治动荡，而且滋生着结构性的政治腐败。社会经济的发展呼唤更成熟的政党政治的出现，现代文官制度应运而生。文官制度使行政从政治领域剥离出来，形成政治与行政的分流，这是对政党政治流弊的一大补救。文官制度与政党政治的交互发展是对议会制度的又一次冲击和改造，它使议会制度更加稳定和巩固了。资产阶级议会制度的发展史表明，每一次大的社会和政治变革都会给议会体制带来巨大的震荡，而议会制度每一次都以自身的结构改造和机能更新来回应新的环境要求，它正是在不断的变革中维持了自身的生机和活力。倘若没有这种变革，它不仅无法应付像两次世界大战那样的毁灭性劫难，即便是频繁的经济危机和政治动荡已足以置它于死地了。只有改革才能保持制度的活力。资产阶级的政治制度是如此，社会主义民主制度也是如此。社会主义政治制度建立之后，也需要有一个不断改革和完善的漫长历史过程，需要有一个随着环境的变革而不断改革自身的过程。还在社会主义民主制度刚刚诞生的时候，列宁就已明确指出，“如果把苏维埃变成一种停滞不前的和自满自足的东西，那是再愚蠢不过的。”[4]社会主义国家的基本政治制度建立之后，还需要有各项具体制度即一定的政治体制与之相适应。政治体制好，根本政治制度的优越性才能发挥出来，反之，就会受到影响甚至遭到破坏。同时，在某一个特定历史条件下建立起来的政治体制也不可能是一劳永逸的，随着社会的发展，它们也需要随之发生这样那样的变革。社会主义民主政治建设和法治国家建设是一个相当长期的进化过程，在这个过程中，政治体制经常的、不断的变革是社会发展的常态，而僵化、保守和固步自封最终只能阻碍社会的进步。

其次，政治体制改革是经济发展与经济体制改革不断深化的迫切要求。特定的社会上层建筑及特定的生产关系是与特定的生产力发展水平相适应的，同时又会反过来推动或者阻碍生产力的发展。社会主义的根本任务是发展生产力，而生产力每前进一步，都必然要求生产关系发生相应的变革，而经济基础的变更，又必然要求上层建筑的变革与之相适应。社会主义制度初创之时，它的经济体制与当时的生产力水平是基本相适应的，政治体制也是与当时的经济基础基本相适应的。但随着生产力水平的提高，随着国家根本任务的变化与工作重心的转移，当初建立起来的一些经济体制便不再适应或不完全适应生产力进一步发展的要求了，它必须进行改革。也就是说，社会主义基本制度确立以后，仍面临从根本上改革束缚生产力发展的经济体制、建立充满生机和活力的社会主义经济体制的任务，这就是经济体制的改革。随着经济体制的改革，政治体制改革的任务不可避免地会提到日程上来，而且经济体制改革进行得越深入，改革政治体制的要求就会越迫切。一方面，不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，最终的结果是束缚和阻碍生产力的发展。另一方面，一定经济体制是与一定的政治体制相适应的，经济体制改革需要政治体制改革与之相互配合、相互促进。

第三，过度集权的政治体制弊端日益暴露，严重阻碍着社会主义民主政治与法治国家建设。(1) 权力过度集中于党，党政不分、以党代政，造成了三个方面的后果。其一是宪法赋予国家权力机关与行政机关、司法机关的合法权力式微，而党的权力，尤其是党内一小部分人的权力极度膨胀。其二是党行使了本来不属于自己的管理权力，使得党日益机关化和行政化，而党的机关化和行政化本身则又造成了党官僚和行政官僚的双重发展。[5]其三是党管了许多不该管、管不好也管不了的事情，无暇进行自身建设。(2) 在权力过度集中的体制下，由于国家 (党)统管着一切，社会自治力量衰微或被纳入国家管理系统，从而形成了庞大的从中央到最基层的行政管理网络，造成整个社会的行政化和机关化。其结果，首先是管理机构不断膨胀，管理人员成倍增长，而管理效率却不断下降。其次是官僚化的特权阶层逐渐生成并日益坐大。最后是社会的生机与活力逐渐枯萎，创新精神锐减。(3) 权力过度集中于少数人，必然造成个人崇拜现象的盛行，最终导致个人独裁、家长制、一言堂等专制主义的东西在社会主义条件下死灰复燃。当权力集中于一个人手里的时候，他的神化便是不可避免的。如在苏联，斯大林一度被称为“天才的导师”、“一切进步的和先进事物的象征”、“一切时代最伟大的人物”、“我们星球上最伟大的人物”、“一切时代科学的泰斗”、“永不犯错误的理论家”等。(4) 个人集权、个人专断和个人独裁的结果是严重破坏党内民主，践踏社会主义民主和法制。不受监督和制约的权力必然会走向腐败和专横。在过度集权的政治体制下，当少数人或某一个人拥有超乎党、国家和人民之上，超乎任何法律之上的权力的时候，权力便失去了任何的限制。他们利用手中不受任何约束的权力，粗暴地干预国家社会生活的一切领域，用残酷的手段对付党内的反对派，用权力裁判学术论争，用凌驾于国家机关之上、不受任何法律约束的国家安全机关一类的庞大的机构对整个社会、包括党和国家的高层领导人进行严密的控制和无法无天的镇压。党内民主受到亵渎，社会主义民主和法制被公然践踏。(5) 在过度集权的体制下，人民的积极性和创造性受到抑制；官僚特权化现象的泛滥、社会主义民主和和法制的严重破坏等都损害了社会主义的声誉，败坏了社会主义民主的形象，挫伤了广大人民群众建设社会主义的积极性。随着社会主义事业的发展，过度集权的政治体制的弊端在各社会主义国家开始程度不同地暴露出来，促使大多数国家相继走上了改革的道路。

三、原苏联东欧社会主义国家改革政治体制的探索

从严格意义上说，试图改革社会主义政治体制的探索是从列宁开始的。按照列宁的设想，苏维埃民主制是官僚制的对立物。它通过自下而上的经常的监督权和随时拥有的罢免权、通过立法权与执行权的结合而堵塞了权力腐败和滥用的通道。但实践结果表明，为防止政权官僚化和官僚主义而创设的苏维埃体制却在一步一步地失去对权力的控制。这显然是与列宁的理想相背离的。当最初改善国家机关的努力失败之后，列宁开始认识到：彻底的改革是必要的。他希望能对政治制度作一系列的变动。为此，列宁在去世前从制度设置方面对苏维埃体制重新进行了一番深刻的理论探索。但是，这一探索还未来得及完成及付诸实施就因列宁的过早去世而中止了。

南斯拉夫是率先起来改革苏联模式的社会主义政治体制的国家。南斯拉夫进行改革的中心内容是建立社会主义自治制度，其目的是建立起使全体人民都能通过不同形式直接参与国家和社会事务管理的体制。南斯拉夫政治体制改革的主要内容和特点是：第一，由于当时南斯拉夫在国内外所处的特殊条件，造成了改革在政治和经济领域同步进行、在理论和实践方面齐头并进的局面。第二，南斯拉夫在社会主义国家中较早地认识到了社会主义政治体制的弊病：斯大林时期的苏联政治体制实际上是工人政党“‘代替’工人阶级或以工人阶级和劳动群众的‘名义’进行统治”的体制，