鲁义 张豪：安倍内阁的安保机构调整及其主要活动

摘要：安倍上任伊始，明确表示要调整日本原有安全保障机构的设置，强化其职能，效仿美国模式建立“日本版ＮＳＣ”。2013年12月，日本“国家安全保障会议”成立，首相在安保方面的权力得以进一步强化。国安会成立后活动频繁，日本政府关于国家安保的许多战略构想和一系列相关规定首先是在该机构通过的。本文在分析安倍关于调整日本国家安保机构的设想与运作的基础上，对日本国安会的组织与权限，以及成立后两年间的主要活动情况作一介绍。

关键词：日本；安倍内阁；国安会；组织与活动

2013年11月，在首相安倍晋三的强力主导下，日本负责国家安全保障的最高权力机构“国家安全保障会议”宣告成立。在其后的两年间，国家安全保障会议频繁例会，相继推出一系列政策和决定，反映出安倍内阁对日本安全形势的新判断和在安保领域的新动向。

一、日本国家安保机构的历史演变

战后日本国家安全保障机构的设置，最早可以追溯到1954年成立的国防会议。当时东西方两大阵营严重对峙，美国为将日本变成远东反共的桥头堡，扶植日本重整军备，提升安保能力，要求日本成立相应的安保机构。

在此背景下，1954年，日本国会通过了《防卫厅设置法》和《自卫队法》，标志着日本向重整军备方面迈出了极为重要的一步。与此同时，为限制首相在安保问题上权力过大，独断专行，《防卫厅设置法》中增加了设立“国防会议”的内容，规定国防会议作为日本政府防卫政策的咨询机构，负责国防基本方针、中长期的防卫计划等国家安保事务的审议工作。国防会议成员由首相、外务大臣、大藏大臣、防卫厅长官、经济企画厅长官等组成，其目的是效仿西方国家的“文官统治”模式，处理日本国家的安保事务。此时的国防会议，作为日本国家安保机构的雏形，其职能还比较单一，仅仅限于军事安全领域，尚不具备应对国内外紧急事态的功能。

20世纪70年代末，日本国内安保突发事件频繁，相继发生了“米格25叛逃”、“日航472号班机被劫”等事件。日本政府在应对过程中，逐渐意识到国防会议的功能远远不能适应现实需要，必须进行改革，以增强应对紧急事态的能力。1986年，中曾根内阁在推行“大刀阔斧的行政改革”中，为强化内阁的危机管理和安全保障能力，将国防会议改为“安全保障会议”。安全保障会议除保留原国防会议的职能外，新增加了应对重大紧急事态的职能。改组后的安全保障会议由原来单一的审议、咨询职能，开始向管理国家安全事务的权力中心转型。

1990年海湾危机发生时，由于海部内阁判断失误，未将其认定为“重大紧急事态”，使得安全保障会议未能及时发挥作用，导致日本政府在海湾危机中应对迟缓。此后，在应对“台海危机”、“朝核危机”、“阪神大地震”，以及“沙林毒气”等一系列突发事件时，日本的安保机制均未能有效地发挥作用。对此，日本政府教训深刻。在1998年桥本内阁的行政改革中，为强化内阁的危机处理能力，专门增设了“内阁危机管理监”一职，协助首相处理突发事件。

小泉纯一郎担任首相后，日本政府的安保机构得以进一步充实，职能得到进一步的强化。2003年6月，日本通过了关于修改安全保障会议的法案。根据该法，安全保障会议除保留原来的职能外，新增处理若干重大事项的权限，即制定应对武力攻击事态的基本方针，应对内阁总理大臣认定的武力攻击事态、周边事态、与自卫队活动相关的事项，以及处理重大的紧急事态等内容。同时，对安全保障会议的成员也做了调整和充实，新增总务大臣、经济产业大臣和国土交通大臣。安全保障会议下设“事态应对专门委员会”，由内阁官房副长官直接领导，负责处理具体事务。据统计，在小泉任内五年多时间里，安全保障会议年均开会92次，大大超过此前的历届内阁。①其中，讨论有关“动用自卫队”的次数也显著增加。日本媒体评论说，小泉内阁时期大大加强了对安全保障会议的“灵活运用”，而且以安全保障会议机制处理各种危机和问题时，开始重视自卫队的使用。

由上可见，日本安保机构从最初的国防会议发展到安全保障会议，其职能在逐渐扩展，权限在不断扩大，在应对国内外一系列突发事件中发挥了重要的作用。然而，日本对此并不满足，为适应新的形势，日本政府正在酝酿新一轮的调整和改革。

二、安倍关于日本国家安保机构的设想与运作

2006年9月，第一届安倍内阁成立后，安倍便提出按照美国模式，“重组与强化首相官邸外交安保司令塔的职能”，建立“日本版ＮＳＣ”，②以便“确立以首相官邸为主导的体制”。③为此，日本政府成立由各界代表人物组成的“有识之士会议”，先后7次召开会议，专门讨论“与国家安全保障相关的如何强化官邸职能的问题”。2007年4月，该会提交最终建议书。日本政府以此为基础，向国会提出了“关于修改安全保障会议设置法”的议案。当年9月，由于安倍突然宣布辞职，该项改革案也就不了了之。

2009年，日本政坛发生大逆转，自民党政权倒台，开启了民主党执政时期。由于执政时间比较短，尽管民主党政府在改革国家安保体制方面提出过一些设想，但也仅仅是设想而已，在实际运作中基本上是沿袭自民党时期的做法，并没有什么大的改变。其间，值得一提的是，2011年2月，菅直人内阁提出要强化“制定综合性外交安保战略与政策”，为此成立五个分科会专门进行研究。在其后提出的“ＮＳＣ构想实施方案”中，研究小组建议日本政府：从专家和各省厅中抽调人员成立负责具体实施的事务局，人员规模为100人；针对反恐议题、确保能源供给等，专门成立13人的担当室；设立旨在应对核电事故和化武恐怖袭击的科学顾问团等。菅直人内阁倒台后，这些方案便没了下文。

2012年12月，安倍领导的自民党在众议院选举中获胜。安倍“梅开二度”，再次出任首相，成为战后日本政治史上唯一和吉田茂并列的两次出任首相的政治家。此时春风得意的安倍自然信心满满，决意继续推进其第一届任内已经提出但未能完成的事业，建立“日本版ＮＳＣ”就是其夙愿之一。

安倍上任伊始，明确表示要调整安全保障会议的机构设置，强化其职能，建立“日本版ＮＳＣ”，使其成为日本外交安保的“司令塔”。2013年2月，安倍指示其咨询机构“关于创设国家安全保障会议的有识之士会议”对此进行专项研究。有识之士会议先后经过6次认真而详尽地讨论，于当年5月向安倍提出了相关建议。随后，日本内阁官房成立“国家安全保障会议设置筹备室”，以建议为基础，起草相关法律案。11月27日，“国家安全保障会议设置法案”在国会通过。2014年1月，作为国家安全保障会议的具体办事机构―――“国家安全保障局”正式成立。至此，安倍极力主张的改革日本国家安保体制、建立日本版ＮＳＣ的目标，终于得以实现。

那么，是什么原因使得安倍内阁对改革日本安保体制如此“热心”，推动力度如此之大呢？从大的方面思考，可以列举出这样几个原因。

第一，美国战略重心东移的大背景，为日本改革安保体制提供了有利的外部条件。奥巴马政府推行的“重返亚太”战略，要求其盟友日本在亚太地区承担更多的责任，特别是在牵制中国方面发挥特别的作用。在军事和安全领域，美国相继出台的对日“松绑”“放权”措施，激励了日本右翼势力的野心，而且与安倍所主张的修宪、扩军、进而“摆脱战后体制”的想法相吻合，他们可以借此行动。

第二，提高应对安全威胁的能力。安全威胁包括传统安全威胁和非传统安全威胁。日本成立国安会的目的，除了强化应对传统安全威胁的能力外，快速反应，提高应对非传统安全威胁的能力，也是其考虑的一个重要方面。在经济全球化迅速发展、国际形势急剧变化的今天，世界各国所面临的非传统安全威胁日益突出。日本民主党执政时期，由于缺乏执政经验和安保管理体制方面的原因，在处理突发事件时出现了许多问题。例如在福岛核泄露、人质被杀、中日撞船，以及其后的宣布“购岛”引起中方强烈反制等危机和突发事件中，由于反应迟钝、判断失误、应对措施不利而遭受巨大损失，日本民众对此反响强烈，批判之声一直不断。这种状况客观上为安倍内阁决心改革安保体制提供了助力和支持。

第三，周边安全因素。改革开放以来，中国的发展取得了举世瞩目的成就，综合国力显著增强。2010年，中国ＧＤＰ总量一举超过日本，2014年更达到日本的2倍，这对日本社会产生了巨大冲击。加之近年来中日岛争、关系恶化导致的两国民众情绪对立，日本民众中固有的危机意识被放大，使得传统优势地位衰落带来的心理落差和对竞争对手强势发展而导致的不安情绪交织在一起，形成一种畸形的情绪反应和应对心理。另外，日韩两国关系不睦，朝鲜导弹发射和久拖不决的朝核问题，这些经日本政府和媒体的大力渲染，被许多日本民众理解为“周边安全环境日趋严峻”和“急剧恶化”。①这种情绪和心理构成安倍内阁修改日本安保体制的民意支持基础。

第四，与日本国内政治生态变化密切相关。众所周知，近年来，日本政治出现整体右倾化的倾向。由于安倍领导的自民党在国会中占据多数，其推行的翻案、修宪、扩军等一系列右倾化主张和政策，在政治层面并没有受到多大的牵制和阻碍。日本舆论多次调查结果显示，民众对安倍内阁的支持率一直维持在高位。在日本国会表决关于“设立国安会相关法案”时，联合执政的公明党自不待言，就连与自民党针锋相对、时时处处对其找麻烦的民主党，主张作为第三极、宣称不与其他政党同流合污的维新会，还有大家党等都投了赞成票。可见，日本政治右倾化的政治生态，有助于安倍内阁推行其政策。

就是在上述背景下，安倍内阁为进一步强化首相官邸职能，应对国内外复杂的安保形势，其在很短的时间内将调整安保机构的想法变成了现实。

三、日本“国家安全保障会议”的组织及其权限

2013年11月，日本国会通过了《国家安全保障会议设置法》和与之配套的相关法律修改方案。法律规定，“国安会”是审议和处理日本国家安全保障事务的最高权力机构。国安会由首相担任议长，依据安保事态的性质和不同程度，分别以“四大臣会议”、“九大臣会议”和“紧急事态大臣会议”三种不同方式来处理事务。

（一）四大臣会议。由首相、内阁官房长官、外务大臣和防卫大臣组成，主要审议“有关国家安全保障的外交和防卫政策的基本方针及相关重要事项”。①其组织特点是人员少，层次高，应对及时，决策迅速，它是整个国安会的核心，发挥着“司令部”和“决策中枢”的作用。

（二）九大臣会议。成员除四大臣会议成员外，还包括国土交通大臣、总务大臣、财务大臣、经产大臣和国家公安委员长。会议的职责是研究日本军力发展和自卫队派遣事项，审议内容包括：国防基本方针、防卫计划大纲、与防卫计划相关的产业调整大纲、应对武力攻击事态的基本方针、应对武力攻击事态的重要事项、《自卫队法》第三条第二款之二规定的关于自卫队活动的重要事项、以及其他与国家安保相关的重要事项。②该会议基本上延续了原“安全保障会议”的组织形式，保留了“文官统治”的特点。

（三）紧急事态大臣会议。会议成员不固定，除首相、内阁官房长官必须参加外，其他的参会大臣由首相根据突发事件临时指定。会议的职责是，审议“应对重大紧急事态的相关事项”，③并向首相提出建议。

作为国安会的辅助和职能部门，国安会下设“事态应对专门委员会”和“国家安全保障局”，负责处理相关具体事务。

“事态应对专门委员会”成员由首相任命，由内阁官房和各省厅主管安全事务的事务次官或局长组成，