严泉：西方国家政党提名制度与议会选举

[摘  要]  在西方发达国家，政党的提名方式，被看作是评估该党党内民主程度与处理党内冲突态度的一项重要指标。政党提名制度对一个国家的政党政治与现实政治影响重大。对西方国家的政党政治而言，选拔适当的候选人代表该党参与各种公职的竞选，是其存在与发展的重要功能。从政党提名制度改革内容来看，大的趋势是提名权力的下放，让基层党员或一般选民以初选方式参与党内决策。这种做法有利于推进党内民主，增强党员对政党的认同感与向心力。

[关键词]  政党提名； 议会选举； 政党政治；党内民主

在西方国家，政党提名候选人参与选举，已经成为一种政治常态。“在选举的竞争过程中，是否能提名适当的候选人参选，往往是影响政党在选举中成败的重要关键。”[1]

一、西方国家政党提名制度的概况

在西方发达国家，政党几乎垄断了提名，而被赋予组织政府及制定公共政策的重大责任。政党所提名的候选人的素质，往往决定一个国家民选公职人员的水准。政党的提名方式，也被看作是评估该党党内民主程度与处理党内冲突态度的一项重要指标。政党提名制度对一个国家的政党政治与现实政治都会产生深远的影响。

西方各国采用不同的政党提名方式，人们认为与选举制度、政党意识形态等因素关系并不是非常密切，但是国家结构形式对政党提名方式会产生影响。美国、加拿大、德国、瑞士、澳大利亚等联邦制国家，政党提名制度较倾向于分权化，这些国家的党中央对于候选人的提名没有多大的决定权。而法国、日本、意大利等单一制国家，党中央在候选人提名问题上，多具有很强的影响力。当前学界一般将西方国家政党提名方式分为7种。

1、公民投票。这是政党选拔候选人的一种极端方式，将参与者极大化，允许所有的选民都有机会参与政党提名候选人的过程。美国的共和、民主两党都是采用这种方式，其他国家则基本上没有。2、党内初选。这种方式是让所有已缴党费的正式党员参与党内公职候选人的提名过程。如英国的自由党与社民党。3、选区干部投票。通常以选区委员会组织或党代表会议来选拔并决定该选区的政党提名人选。这是较为常见的方式，如英国的保守党与工党。4、党中央决定。党中央根据选区或区域性政党组织的建议推荐名单决定提名人选。这也是较多的方式，如法国的两大右翼政党，共和联盟与法兰西民主联盟。5、利益团体推荐。某些国家的政党与利益团体关系密切，以至于利益团体在政党提名过程中扮演关键性的角色。如意大利的基民党。6、全国性的派系领袖决定。在某些国家，政党正式组织架构之外的派系协商，对于党内提名会有决定性的影响，如日本自民党内部的派阀政治。7、党魁一人决定。这是指提名决定权完全集中于党的最高领导人手中。[2]

在以上7种提名方式中，第一、二种属于初选制度形式，也最受学界关注。一般认为政党以初选制度来提名该党之候选人，具有三层意义。

首先，就政党提名方式来看，实施初选的提名制度，就代表着政党提名权力的下放，将提名权力从政党领袖（一人）、政党核心干部（少数人）或党代表大会（多数人），下放到基层党员或一般民众（绝大多数人），基层党员或一般选民将可藉由初选而扩大其参与党内决策的管道与影响力，无疑这是政党党内民主化的一大进展，而党员也可因此而增加对所属政党的认同与向心，所以从这个意义上讲，初选是政党党内民主化的具体指标之一。

其次，通过初选的提名制度，候选人也可接触到更多的民众，给党员或选民更多的信息，并可善用媒体凸显候选人的人格特质与政策立场，塑造候选人的正面形象，使党员或选民的意见更受到重视。

第三，初选可以提升政党在正式选举时的竞争力。西方国家的议会政党最主要的功能就是推举候选人竞选公职，并进而取得组织政府的机会，以推行自己的政策纲领。政党通过初选的实施，可以扩大政党的社会基础，使得自己所推荐出来的候选人，能够宣称代表所谓多数人的意见与利益，也更有机会在正式的选举中脱颖而出获得胜利。

二、政党提名制度在议会选举中的应用

政党提名制度在西方国家除运用于各级行政领导人选举外，更广泛的应用则是议会选举。因为国会议员任期一般比政府换届要短，所以选举也就更为频繁。以下主要以美国、英国与德国政党提名制度在议会选举中的应用为个案。

美国是最早采用预选制度的国家，其形成经过了一个多世纪的时间。最初，美国的选举主要采取一种非正式的自动提名办法：即本地知名人士把竞选公职的想法告诉当地其他一些有影响的人，然后由当地报纸以通告形式宣布。后来，随着政党的形成，到18世纪末，提名候选人开始转为议会党团会议进行。但是由于由议会党团会议推举候选人有时不容易达成一致意见，从而出现多人争夺候选人提名的现象，于是自1824年开始，由党的代表大会提名候选人的办法开始实行。从那以后，大多数议员都由党内的秘密会议提名产生，而这种制度使议员人选往往由党魁所控制。1867年，宾夕法尼亚州的克劳福县首先采用直接预选的方法提名地方的公职候选人，即由两党的选民直接投票确定该政党提名的候选人。20世纪初，直接预选制度得到推广，到1917年，全国48个州中已有44个实行了某种形式的直接预选制。现在，美国所有50个州都采用直接预选的方法提名政党候选人。

对议会选举而言，美国众议员候选人的提名，各州采用直接预选的具体方式不尽相同，如关门预选（预选投票只限于本党的选民，即所谓党内选举）、开门预选（预选投票向任何公民开放，不问党籍）、一揽子预选（两党候选人均列于选票上，所有选民在所有候选人中挑选他们喜欢的候选人）等。参议员候选人提名的产生也是各州自行决定。有的州实行直接预选制，由基层选民来决定党内的参议员候选人；有的州由州党代表大会来决定候选人，然后在全国规定的正式选举日投票，赢得多数的候选人当选。当选的参议员需通过参议院的资格审查，发给出席证，才算有当选有效。

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在欧洲，英国是世界上较早实行普选制的国家，它的一整套选举制不仅对英国自身的代议民主政治体系具有十分重要的意义，而且对其它国家，尤其是西方国家的代议民主政治体系也具有广泛而深远的影响。1934年以前，保守党没有挑选议员候选人的统一机关和统一标准，一般由各个选区自行决定。选区支部通常根据财富来挑选，结果获得提名的议员虽然富有，但是往往政治素质较低，竞争性不足。1934年，保守党中央决定由党中央与选区联合会联合协商，挑选议员候选人。其提名程序主要分为三个部分。第一，确定党中央认可的候选人名单。候选人需要填报有关个人情况、教育、职业、政治经验、政策取向等内容的登记表。申请人还需要提供三位党内支持者，最理想的人选为一位保守党议员、选区联合会主席、选区的保守党干事。面试是由保守党副主席与两名保守党议员组成，考察申请人的能力和表现。最后再经过党的顾问委员会同意后，列入名单向选区推荐候选人。第二，与选区商议候选人。每个选区都必须成立选区联合会建立的遴选小组，负责与党中央协商候选人名单，一般是从名单中推荐合适的人选。第三，选举预定候选人。选区的全体保守党人召集大会，在遴选小组推荐的人选中投票表决产生预定候选人。第四，选举正式候选人。在选举令发布之后，选区的全体保守党人再次召集大会，投票表决通过该预定候选人是否成为正式候选人，大多数情况下表决都会通过。[4]

有学者认为：“保守党中央和选区联合会在挑选候选人方面，后者比前者拥有更大的权力。选区的联合委员会通常可以独立选择候选人，党中央对此表示支持。但是，对于不符合保守党议员条件或竞选大局的选举人，中央将干涉选区委员会的选择。”[5]工党的议员候选人由地方党组织挑选，只是提出候选人之前，地方党应取得全国执行委员会和党的负责人同意，在获得相应选举经费的保证金以后，才肯定其候选人资格。

由于德国联邦众议员选举实行两票制，选民的第一票是投给选区议员候选人，第二票是投给政党议员候选人。所以众议员提名制度也分为两种。根据联邦选举法与政党法的规定，选区议员候选人是由选区内有资格投票的党员秘密投票选出，也就是由选区党员代表大会提名选区候选人，一般出席选区党员代表大会的人数约为20至25名。[6]“一般选区候选人获得政党提名，其重要的决定者是地方的党领导人士，像县市理事会与下级区域性理事会的党干部，其次是对党有贡献的党代表，若出席选区党员代表大会的党干部对候选人的意见不一致，或选区内现任议员不再要求被提名，而候选人是新人，这时党代表特别能够发挥影响力，他们决定提名人很少依据政治路线，而是依据一些标准像党内经历、地方名望与个人条件等。”[7]

政党议员候选人由各政党全国委员会的主席向各州选举委员会提交本党在该州的候选人名单，也称为名单候选人。从提名程序上来看，政党候选人必须获得各州党员代表大会提名。这些获得提名人多是利益团体领导人、企业家全国知名人士等。各参选政党名单中列出的候选人人数不得多于选区应选议席数，候选人名单上候选人的排序由政党自己决定，选民不得改变。一个政党可以根据需要，将本党的某一候选人列于任何一类候选人名单中，但不能将一人同时列于两份名单中。一般来说，政党领袖作为个人候选人参加直选。两种方式的提名都要在选举日90天前进行，选区选举委员会和各州选举委员会收到提名表后进行资格审查，通过后报联邦选举委员会汇总。

三、政党提名制度的成效评估

 （一）政党提名制度与政党政治的功能

对西方国家的政党政治而言，选拔适当的候选人代表该党参与各种公职的竞选，是其存在与发展的重要功能。在西方国家，人们普遍认为提名是政党最重要的活动，是政党最显著的特征。在选举社会，政党主要任务之一，即在提出其政纲政策，并提名其优秀候选人参加各项公职人员竞选，但政党提名的候选人，是否为党内多数支持的人选，以符合党内民主原则，及公开、公平推举素孚众望优秀人才，成为各方对政党提名制度所关切的重要问题。

1、与政党政治的有效运作。如果一个政党不能够从事提名活动，它就不再是一个政党。提名过程对于政党具有关键性的地位，提名程序的本质决定了政党的属性，这是观察政党政治有效运作的最好的切入点。

对政党在提名工作方面的制度运作来说，政党候选人挑选的不同方式主要表现在四个方面。首先，谁可以被挑选为候选人？或候选人资格问题，即成为候选人是否有条件限制，如果有的话，这些条件有多严格，在多大的程度上它们会影响潜在候选人的规模和本质；其次，谁来挑选候选人？参与挑选过程是否需要条件，如果有的话，对选举规模和实质有什么影响；再次，在哪里进行挑选？是全国性的、地区性的还是地方性的选举团大会上挑选，政党是否分配功能代表，