宋国华：西方政党党内民主发展趋势及其经验启示

摘要：西方政党党内民主建设的基本经验是中国共产党党内民主建设可资利用的有效资源。当前,为增强政治竞争力,西方政党党内民主建设出现了党内民主扩大化与组织专业化和权力集中化两种看似矛盾的辩证发展趋势。考察和分析西方政党党内民主的这种辩证发展趋势,并从中总结出中国共产党党内民主建设可资借鉴的经验启示,对于拓展党内民主建设的新空间、新境界无疑具有重要的现实意义。

关键词西方政党党内民主发展趋势经验启示

中国共产党作为执政党是构建社会主义和谐社会的中坚力量。党内和谐则是增强党的创造力、凝聚力和战斗力从而保证党的团结与活力的前提和基础, 因此也就构成了社会主义和谐社会的核心要素。党内和谐的实现, 最根本的措施是切实加强党内民主建设。深入推进党内民主建设可以有效利用的思想资源包括: 党成立以来所积累的党内民主建设的历史经验; 对当前部分试点地区党内民主改革实践的理论反思; 世界政党建设实践中发展党内民主的一般经验。目前, 学术界关于前两种资源的研究可谓洋洋大观, 但对第三种资源的挖掘则稍显不足。有鉴于此, 本文试图就西方政党党内民主发展趋势及其经验启示作一论述, 以期助益于拓展中国共产党党内民主建设的新空间、新境界。

一、西方政党党内民主发展趋势

从世界政党建设的实践看, 虽然各国政党性质不同, 其信仰、纲领、执政理念、执政模式、社会基础等也千差万别, 但是作为政党, 其为更好地实现政治目标、执掌国家政权而进行的自身建设方面仍旧存在一些共同的规律。战后尤其是八十年代以来, 世界主要政党或为自身生存, 或为执掌政权, 或为长期执政, 自身建设方面都不约而同地采取了发展党内民主、完善民主机制的措施, 其中尤以西方发达国家的政党最为典型。

(一) 西方政党党内民主的扩大化趋势

一般而言, 西方国家的政党都比较讲究党内民主, 国家的政治制度和相应的法律也使得各个政党必须实行党内民主。现代社会的深刻变化,竞争性选举的外部压力, 媒体的发展特别是互联网的普及都使得西方政党近年来纷纷进行党内改革, 不断扩展参与民主, 完善民主机制, 党内民主出现了扩大化的趋势。

理论纲领革新方面。政治纲领是政党的行动指南, “是吸引支持者并把党员团结起来的旗帜。”①当前很多西方政党在制定新纲领时, 都非常注重发动全体党员积极参与。如英国工党1997 年与2001 年大选宣言均付诸党员投票表决;法国社会党2002 年竞选失败后, 就制定未来政纲组织了约5000 场各种形式的讨论会, 在公开广泛讨论的基础之上制定了五种方案, 并在2004 年5 月的党代会前提交全体党员表决; 德国社民党自1999 年起在党内展开的修改党章的大讨论已持续数年之久。这就使得政党的纲领革新成为全党思想观念更新的自然进程。

组织结构变革方面。随着知识社会日益临近, 社会生活更加个性化, 西方政党的组织结构出现了在“垂直模式”基础上向“扁平式的网络结构”模式发展的趋势。具体包括两方面的变化: 一是更加分权, 即重视基层组织的权利和建设, 提高上级组织的服务意识。德国社民党总书记明特费林认为“在变得更加复杂的世界上, 小的、地方单位的重要性增加了”, 党的改革首先要加强党的基层组织即地方协会的作用。②此外,德国社民党还强化了党总部对基层党组织的服务功能, 总部有义务向基层党组织提供各种文件的基本稿, 为基层党组织设计主题, 派遣专题报告人等。法国社会党和英国工党也都有类似的举措。二是更加民主, 特别是加强直接民主, 赋予党内生活以实质内容, 落实党员的民主权利。德国社民党提出, 由全体党员而不是党代会选举总理候选人。英国工党通过在党内引进类似全民公决的模式, 把普通党员的意见和想法反馈到中央决策层。法国社会党则通过比例代表制努力实现直接民主。

政党决策制定方面。西方政党在决策过程中普遍重视党员的民主参与, 以增强政党决策的权威性和党员对决策的认同感。希腊泛希社运指出, 政策制定不仅要依靠党的领导人或专家, 而且要鼓励党员广泛参与党的大政方针的决策过程。新西兰工党在党的政策出台前, 先在党内进行广泛讨论, 然后以意见书的形式提交给党的政策会议。英国工党从20 世纪80 年代中期开始进行决策体制改革, 在原有决策框架内, 在中央新建全国政策论坛、政策委员会和联合委员会等决策机构, 有效扩大了决策过程中的民主参与, 使广大党员可以直接与中央沟通, 也有利于中央实行集中决策, 从而既保证了决策的合法性(民主) 又提高了决策的效率。党内监督完善方面。为保持政党组织的廉洁, 增强政党的凝聚力, 西方大多数政党都建立了比较完善的党内监督机制。比如德国社民党的监督机构有两个, 即检查委员会和仲裁委员会, 在党章中还规定了具体的 “调查和确认程序”以及“党纪审理程序”。英国工党特别加强了党的纪律, 在一项新通过的纪律准则中规定: 如果工党的议员使党的名誉受到损害, 党的领袖有权把他们开除出党。法国社会党中央协调委员会及其各级党部中的协调委员会是该党内部的“司法机关”, 它独立于党内其他权力机构, 对纪律处分案件具有最终的裁定权。

(二) 西方政党党内民主发展的限制性因素

西方政党在顺应时代变迁, 党内运作机制出现民主化趋势的同时, 也出现了一种限制党内民主发展的趋势, 即组织专业化与权力集中化的趋势。因此, 考察和分析西方政党党内民主的发展状况, 必须对这种趋势进行必要地分析和研究。③

为应对现代社会的深刻变革, 西方政党在发展过程中出现的一个显著趋势即是专业化。主要表现在: 1、大量专职领薪官(职业政治家) 的出现。随着党内分工的细化, 党内事务对技术和时间的要求提高, 专职领薪官应运而生, 其以专门的技能和全职的工作保证了党务处理的连续性与效率。2、决策过程中越来越重视“政党外脑”。由于西方政党决策过程中的实用主义倾向加强, 同时由于由各方面专家组成、独立运作、具有较强政策分析和创议能力的政策研究机构的大量出现, 越来越多的政党选择党外的思想库、咨询机构、研究所及专门委员会作为决策的参谋助手。3、政党竞选运动的专业化。一方面政党建立专门的竞选机构应对大选; 另一方面政党竞选机构聘用大量的专业人士, 如竞选顾问、媒体专家、公关专家和民调分析家等, 为政党的竞选出谋划策。

集权化是西方政党在其发展过程中出现的又一明显趋势, 即政党权力向中央尤其是领袖手中集中。主要表现在: 1、人事权的集中。中央层对党内人员的任命选拔程序的控制日渐加强, 鉴于议员地位的重要性, 中央层尤其重视对选区政党议员候选人提名的控制。2、决策权的集中。政党内部重大决策如起草党章党纲、制定竞选纲领、谈判组阁政府及制定具体施政措施等, 均由中央层主控。施政过程中权力的集中更为明显,政党执掌政权后, 党内高层包括议会党团和政府内阁享有较大的决策自主权, 在不违背政党代表大会制定的根本纲领与原则的情况下, 高层可根据具体环境提出新议案, 对大量具体问题具有实质的决定权。

西方政党发展过程中出现的组织向专业化发展, 权力向中央层集中的趋势明显地对党内民主的发展构成了限制。如组织专业化的发展, 专职领薪官接管了此前由普通党员承担的大量党务,缩小了党员的政治参与空间; 政党利用外部人才库为其决策服务, 分散了普通党员对政党决策的影响力; 媒体时代竞选的专业化大大降低了党员和基层党组织政治动员活动的重要性, 普通党员的民主权利因其地位的下降受到削弱。权力向中央层集中为政党带来了权威与效率, 但是其与党内民主所要求的分权原则明显是相悖的。

西方政党党内民主发展趋势及其经验启示党内民主的扩大化趋势与组织专业化和权力集中化趋势, 这样两种相互矛盾的发展趋势能够同时出现于西方政党内部, 主要原因即在于其各自功能的发挥有助于加强政党的政治竞争力。④作为应对时代变迁的产物, 专业化与集权化以其积极的一面构成了对党内民主发展的合理限制,避免了过度民主可能导致的政党行动低效、组织松散的状况; 而民主化也以其合理性一定程度上限制了集权化的发展, 从而使西方政党在具有悠久民主传统的西方社会里, 能够保证和加强自身的政治合法性以及党员和选民对它的认同感。所以, 这两种趋势的相互限制就其后果而言, 实际有助于西方政党的生存发展, 符合意在执政的政党加强政治竞争力和执政能力的要求。

二、西方政党党内民主建设的经验启示

民主具有内生性的基本特点, “各国的民主是由内部生成的, 而不是由外力强加的。”⑤但是民主的内生性并不排斥对于世界政党党内民主建设先进经验的借鉴吸收。相反, 由于世界政党党内民主建设在某种程度上反映了党内民主发展的普遍要求和基本趋势, 国外政党党内民主建设的一般经验理应成为我们有效推进党内民主建设的重要资源。

(一) 中国共产党与西方政党党内民主差异比较

借鉴吸收西方政党党内民主建设的有益经验, 首先必须对中国共产党与西方政党党内民主之间的差异有一个清醒的认识和深刻把握。惟其如此, 借鉴吸收才会具有实质意义。由于二者的性质相差甚远, 所处的环境迥异, 在国家中的政治地位不同, 因此, 中国共产党与西方政党党内民主之间的差别更是显而易见。

西方政党与中国共产党性质上的本质差别,决定了党内民主在政党中的地位不同。⑥对西方竞争性政党来说, 定期的竞争性选举的外部压力是其加强自身建设的强大而稳定的动力源泉。西方政党内部实行民主机制虽有政治文化传统、政党阶级属性等因素的作用, 但主要还是在外部压力下保持和提升自身政治竞争力的需要。因此,党内民主对西方政党来说, 更多的是手段而不是目的。中国共产党则不同, 完全的和充分的民主性是其内在的本质的规定性。中国共产党发展党内民主, 是中国共产党基于自身的组织性质、基本宗旨和历史使命作出的自觉的选择, 是中国共产党本质属性的必然要求。

西方政党与中国共产党在国家和社会中所处地位的显著不同, 决定了党内民主状况对国家和社会的影响程度不同。西方政党是在生产力发展到一定阶段, 资本主义国家产生之后, 在议会的政治生活中产生的, 政党的党内民主状况一般不对国家政治体制和社会制度产生决定性的影响;而中国共产党是中国政治体制的核心, 长期处于国家权力体系的中心, 党组织的影响力也渗透于社会的方方面面, 因此, 中国共产党的党内民主状况不仅关系到中国政治体制的改革与发展, 而且关系到整个社会民主生活的健康发展。

西方政党与中国共产党所处社会环境迥异,使得二者在党内民主形式发展程度上存在着较大差距。单就党内民主形式的发展来说,由于西方社会具有悠久的民主传统,西方政党党内民主经过长时间的建设,已发展到了相当成熟、相当完备的程度。比如西方政党党内民主活动的每一方面基本上都有相应的制度规范,都要遵循一定的规章制度和原则,如民主决策制度、选举制度、纪律维护制度、党员活动制度等。反观中国共产党的党内民主建设,由于中国缺少民主政治的传统,再加上中国共产党长期处于艰苦的革命环境当中,建国以后也长期没有重视民主政治建设,因而中国共产党的党内 民主形式还很不成熟、很不完善。

(二) 西方政党党内民主建设的一般经验

邓小平曾说过:“我们的制度将一天天完善起来,它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素,成为世界上最好的制度。”⑦尽管对于西方政党党内民主建设中“进步因素”的准确总结不是一件简单的事情, 但笔者仍试图从党内民主的发展趋势、发展战略以及实现形式等方面对此作一初步探索。

第一, 党内民主发展趋势。如前所述, 西方政党党内民主建设之所以能够同时出现两种看似相悖的发展趋势, 根本原因即在于其各自功能的发挥有助于增强政党的政治竞争力。由此可以得出, 党内民主作为一种政治组织内部的民主, 其首要功能便是保证政治组织的组织力、凝聚力和竞争力。党内民主的这种功能限定, 决定了党内民主的未来发展必须要在党内民主的扩大化与其限制因素之间达致一种微妙的平衡。换句话说,政党在努力加强党内民主建设的同时又要有效限制极端民主的发展, 把党内民主的发展限度控制在能够有效增强政党活力而又不致出现过度民主的范围之内。