冯兴元：论后发国家的改革战略――对诸种“共识”的评点

作为对“华盛顿共识”、“后华盛顿共识”和“北京共识”的回应，我们可以提出一种“修正后的华盛顿共识”。可把该新共识总结如下：第一，应该把以下一揽子措施作为发展中国家的改革政策取向，并稳步推进，而不是作为需要马上全面执行的休克疗法式“前置条件”，即：严肃财政纪律，把优先考虑的公共支出转向既能提供高经济收益、又能提供改善收入分配的潜能的领域（比如卫生，基础教育和基础设施），税收改革（降低边际税率和扩大税基），利率自由化，竞争性的汇率，贸易自由化，外国直接投资的流入自由化，私有化，放松管制（以消除进入或者退出障碍），保护产权。这些内容实际上仍然是原版“华盛顿共识”的内容，但是，时间进度更为灵活，它们是方向，不一定要是马上要一刀切、同时全面推行的措施。可以发现，我国从所有上述措施或者方向上都大受裨益。因此，千万不要将它们意识形态化。第二，应该使得货币、财政、金融、贸易、汇率、投资、政府体制等体制的改革相互配套和兼容，允许试错。“修正后的华盛顿共识”属于一种“没有共识的共识”。至于究竟如何改称，还是留待大家各自取名吧。可以本着“仁者见仁，智者见智”的态度。

“华盛顿共识”（Washington Consensus）最早由当时任世界银行官员的经济学家约翰・威廉姆森（John Williamson）于1990年提出。[1]当时他提出这一“共识”基于拉美国家截至80年代末经济改革的既有成败经验，提出“共识”的意图是把它作为拉美国家经济改革的指导思想。“华盛顿共识”出台之后，得到了世界银行和国际货币基金组织的支持。但是，根据威廉姆森后来在一篇文章中的说明，他所最初提出的“华盛顿共识”只是“以华盛顿为驻地的若干机构所提出政策建议的最低公分母式总结”(a summary of the lowest common denominator of policy advice)，不同于后来把这一术语用于“彰显新自由主义或者市场原教旨主义政策”。[2]威廉姆森认为，不能指望后者的这些政策可以提供一个有效的反贫困框架，但是自己最初的建议仍然广泛有效。

最初版本“华盛顿共识”的主要内容包括：

－严肃财政纪律，

－把优先考虑的公共支出转向既能提供高经济收益、又能提供改善收入分配的潜能的领域（比如卫生，基础教育和基础设施），

－税收改革（降低边际税率和扩大税基），

－利率自由化，

－竞争性的汇率，

－贸易自由化，

－外国直接投资的流入自由化，

－私有化，

－放松管制（以消除进入或者退出障碍），

－保护产权。

随着世界银行和国际货币基金组织这类国际组织在较长一段时间把“华盛顿共识”作为发展援助或者危机救援的 “前置条件”使用，它们插入了一些其他内容，比如这里似乎包括实行货币紧缩政策等等。

“华盛顿共识”名声很响，但这个术语名称本身就容易招致人们更多地把80和90年代经济市场化改革阐释为是以华盛顿为驻地的几大机构所强加的，而非认为它产生自作为改革之基础的“智识趋同”（intellectual convergence）。威廉姆森对这一发展状况表示过关注和不安。[3]他认为，他自己心中所指的就是“智识趋同”。威廉姆森认为，也许费恩伯格（Richard Feinberg）提出的“普遍趋同”（universal convergence）或者韦尔布罗克（Jean Waelbroeck）提出的“单一世界共识”（one-world consensus）概念要好于“智识趋同”概念。[4]威廉姆森意识到尽管他原来的“华盛顿共识”概念之所指是“智识趋同”，但是他无法保有对其所创“华盛顿共识”概念的知识产权和解释权，该概念因此被高度意识形态化：它在拉美被视同为“新自由主义”，被索罗斯称作为“市场原教旨主义”。[5]威廉姆森对这种经济体制改革战略和政策的意识形态化之危险提出了警示，意指应该撇除因为其所提出概念的意识形态化，推进理性的经济改革。

“华盛顿共识”提出之后，国际组织和发达国家把其作为治疗发展中国家经济落后的“灵丹妙药”加以推行。“华盛顿共识”包含的这些一揽子措施在具体推行的时候，往往被错误用作为国际发展援助的休克疗法式“前置条件”：一个金融危机国家，如果不满足这些“条件”，或者不对该国的相应政策制度框架作出短期调整的承诺，就不提供相应的援助。国际货币基金组织在对待亚洲金融危机问题上，就犯了这种错误。此外，国际组织鼓励后发国家按照“华盛顿共识”这一药方，对本国体制下药。

其实，不能教条地理解“华盛顿共识”。不能一说到“华盛顿共识”，就误认为发展中国家必须马上同时按照这一药方作出各项急剧的、“休克疗法式”的制度调整，马上实施这些一揽子措施。

世界银行和国际货币基金组织的许多主流经济学家过去在推行发展援助时，往往忽视了这一点：货币、财政、金融、贸易、汇率、投资、政府体制等体制作为制度，从其产生到其真正能够运作，是需要有一个成长、磨合、试错和调整过程的。这是因为，各项制度之间需要配套和兼容，它们之间存在相互依赖性和互补性，制度之间只有相互配套、互补和兼容，总体制度架构才能发挥作用。

此外，也不能一说到“华盛顿共识”，就意味着各经济体必须成为“不设防的城市”。其实，从个体经济层面看，个体的自由同时意味着个体需要承担起责任。自由和责任是相辅相成的：比如当个体行使其自由，就不能侵犯其他人的自由（如不能偷盗，烧别人的厂房）。从整体经济层面，国家之间产品、服务、资本和劳动力需要自由流动，但同时需要一个与自由兼容的规则秩序框架。比如国家之间的产品流动，不能通过倾销来进行。国家之间的资本流动，原则上需要自由流动。但是如果纳入空间和一个经济体的经济和资本总规模的考虑维度，我们就会发现，仍然建立针对资本快速甚至瞬间退出的适应性机制或者自我稳定器。这是因为，货币流对于经济体如同血液，瞬时或者短期内大量抽出资本，相当于人体大量失血。对于一个大经济体，抽走巨额资本，可能只占了其资本存量的小头。但对于一个小经济体，抽走小额资本，可能已经占其资本存量的大头。而且由于某一不利因素引发的资本外逃有着羊群效应，即部分资本外逃导致更大部分的资本外逃。其对大小经济体的冲击力是很不相同的。资本的流动既表现为货币流，也隐含了信任流或信任链：一旦投资者对一国的经济失去信心，就很容易表现为资本外流。严重情况下，可以导致资本的大量外逃，甚至引发国内金融危机。因此，当发生较大规模资本外逃的时候，适应性机制或者自我稳定器就需要发挥作用。国际货币基金、欧共体过去的欧洲汇率机制、国内外汇储备等机制、区域内部国家之间货币调换协议、限定外债规模、限制外债中的短期外债比例等等，都属于这类机制。

2001年底阿根廷金融危机与危机国家的经济基本面和负债结构问题有关，这些问题导致了信任流或信任链的中断。一个国家如果其经济规模小，基础面不扎实，那么国际金融资本尤其是热钱外逃对该经济体的冲击可能比较大，该经济体的抵抗力也相应比较弱。这里，针对国际热钱的大规模退出，可以设立一个降低其退出速度的有效、公平、稳定和透明的机制：不是不允许其退出，而是为国内市场和政府留出一小段反应时间。在这方面，智利的经验是比较成功的。它在亚洲金融危机期间推行限制短期资本流动的印花税、准备金、最短驻留期等“三项政策”，对所流入热钱规定了最短驻留期，所流入热钱要为其短期滞留付出一定的利息损失代价，滞留时间越短，利息损失代价越大，滞留时间越长，利息损失代价越低。[6]而阿根廷似乎没有这类维持资本流入和退出的技术性机制。其实，当资本所有人享有自由的时候，也需要有一个金融秩序框架使得资本所有人在行驶自由的同时承担相应的责任。同时，资本流入国的政府更应承担最为基本的责任：那就是巩固其经济基本面，减少外债，尤其减少外债中的短期债务比重，建立资本自由流入和退出的秩序框架（包括与国际组织事先设置合作框架）。阿根廷政府当时并没有做到这一些。许多人批评阿根廷金融危机是“华盛顿共识”或者“新自由主义”的罪孽。其实就已经犯了威廉姆森所警告过的对“华盛顿共识”意识形态化的错误。只要“华盛顿共识”作为改革路径的“智识趋同”，而非强加于发展中国家的发展援助的休克疗法式“前置条件”，也就是作为经验总结，从智识角度看，该“共识”并没有什么错。而且，“华盛顿共识”既没有说要、也没有说不要建立一些资本自由流动的秩序框架。而国际金融学知识告诉我们，国际资本的自由流动是需要一个与自由兼容的秩序框架的。这不是一个由一条简单规则构成的简明框架，而是由一整套技术性机制组成的框架。

以诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里茨（Stiglitz）为代表的一些西方学者，反思“华盛顿共识”，提出了“后华盛顿共识” (post- Washington Consensus)。[7]“后华盛顿共识”强调与发展相关的制度因素，认为发展不仅是经济增长，而且是社会的全面改造。不仅关注增长，而且关注减少贫困、收入分配、环境可持续性等问题。强调政府在经济发展中的积极作用，也就是政府对经济的干预作用，批评国际货币基金组织在亚洲金融危机前后倡导的私有化、资本账户开放和经济紧缩政策（指减少赤字的政策）。总体而言，“华盛顿共识”虽然遭到许多人的批评，但“后华盛顿共识”目前还不足以形成主流“共识”。斯蒂格利茨的这种批评是对被理解为发展援助“前置条件”的、休克疗法式的“华盛顿共识”整治方案和范式的批评。但是，正如威廉姆森的事后总结，“华盛顿模式”作为改革路径的“智识趋同”仍然没有错。倒是斯蒂格利茨的反私有化、反减少赤字政策、加强政府干预政策，会把很多国家重新带入国家干预主义和所谓“混合经济”的低效率、低水平制度均衡陷阱。一些学者认为国家干预主义必然会在其中盛行的“混合经济”是最好的，但是在竞争性领域的“混合经济”，必然是低效率的，因为国有资本可以凭借国家信用和资金实力不计成本地挤出民间资本，而国有资本由于所有权主体缺位的原因，注定在总体上是低效率的。[8]之所以冠之以“总体上”这一限定词，只因为我们要看低效率国企企业数量之多的大数定律，同时要看高效率国企企业数量之少的小概率事件。而且，我们不是看目前阶段的国企数量-质量结构，而是看1997年之前、也就是大规模改制之前的更为不堪入目的国企数量-质量结构。根据统计学原理，对大数定律我们要认同，小概率事件要做不予理会处理。斯蒂格利茨“后华盛顿共识”所强调的减少贫困，看上去很诱惑人，但是原来的“华盛顿共识”属于未提及“减少贫困”的范式，并不等同于反对“减少贫困”，其实国际组织本来就一直都是在强调推行改革的同时推进“减少贫困”的措施。另外，斯蒂格利茨把经济增长和收入分配对立起来，但是其实经济增长了，才能更有可能真正落实更好的收入分配。而且威廉姆森原版“华盛顿共识”中也强调了经济增长与收入分配的结合。虽然斯蒂格利茨属于信息经济学大师，在模型推理方面是很严格的，但是他的模型实证推理与规范分析总是脱节的。斯蒂格利茨每每喋喋不休地认定，因为市场信息是不完全的，市场是不完善的，是有缺陷的，所以需要政府干预。但是，这里恰恰是斯蒂格利茨的好心而糊涂之处：难道政府就没有缺陷了？难道政府的缺陷就要比市场来得少？这里，斯蒂格利茨之短恰恰可以凸显奥地利学派之长：奥地利学派认为，市场信息是不完全的，市场是不完善的，是有缺陷的，但政府也有缺陷，所以我们还要拓展市场过程，拓展市场过程是减少信息不完全的过程，消除市场不完善的过程，清除市场缺陷的过程，创造、发现和利用分散知识的过程。而且我们还可以引申，拓展市场过程也是市场主体向政府纳税的过程，为政府实行更好的二次分配打下基础的过程。

“北京共识”（Beijing Consensus）由拉莫（Joshua Cooper Ramo）先生于2004年提出。[9]他在《Beijing Consensus》(北京共识)一文中认为，提出“北京共识”就是为了替代“华盛顿共识”。

“北京共识”的含义包括：

- 寻求一种公平的、和平的高质量增长；

- 不相信对各种情势可采取一种唯一的解决方式；

- 坚决进行创新和试验(如中国经济特区)；

- 积极维护国家边境和利益；