高全喜等：空间法与国家战略

在当今世界，和平利用外层空间资源已经越来越成为国际社会的共识。随着“神舟”系列飞船载人飞行和“嫦娥一号”卫星的发射成功，中国作为一个航天大国的地位得以确立并受到人们的普遍关注。与我国的空间科技大国相比，我国的空间立法还相对滞后，目前主要依靠国家有关政策、国务院的决定、命令和航天主管部门的内部管理规章来加以管理。如何建立和完善我国的空间法律体系，规范和调整国内外的各种空间活动，积极参与国际空间法律机制的制定，和平利用外空资源，维护我国的国家利益，实现我国航天事业的持续发展，这不仅关系中国法律体系的构建，而且涉及我国的国家战略。为此，中国航空航天大学法学院（下称北航法学院）与《改革内参》编辑部近日联合召开了“空间法与国家战略”专题研讨会，与会的专家学者就相关问题展开了探讨，发表了各自的见解。下面刊载部分发言稿（其中的部分内容已经在《改革内参》2008年第3期发表），以飨读者。

大国要有空间法

高全喜 教授 李斌 博士 北航法学院

人类的活动范围，经历了从陆地到海洋，从海洋到大气层，从大气层到外层空间的逐步拓展过程。从上个世纪50年代开始，人类进入外层空间的探索，由此开辟了一个新时代。中国的航天事业始于1956年，经过50年的发展，尤其是改革开放以来，我国的航天科技取得了突飞猛进的发展，时至今日，已经步入航天大国的行列。在《2006年中国的航天》白皮书书中，我国明确把我国发展航天事业的宗旨定位为：“探索外层空间，扩展对地球和宇宙的认识；和平利用外层空间，促进人类文明和社会进步，造福全人类；满足经济建设、科技发展、国家安全和社会进步等方面的需要，维护国家权益，增强综合国力。”

应该指出，中国的航天大国地位与三代领导人的国家战略决策和无数科技工作者的努力奋斗是分不开的，他们为中国的和平崛起奠定了基础。不过，在科学技术突飞猛进和国际形势错综复杂的当今世界，单方面的科技强国理念已经陈旧，中国的大国战略越来越需要依靠法律制度的规范与调整，不久前召开的党的十七大提出的依法治国理念也应该成为中国现时代国家建设或大国和平崛起的基本国策。就中国的航天科技来说，要成为真正的航天大国，就需要研究与制定空间法，通过一套行之有效的法律制度来实施我国航天科技发展的各项宗旨，这对于我国具有国家战略的意义。

空间法有助于规范国内外的各项航天活动

空间法是规范各国空间活动的原则、规则和制度的总称，随着我国空间活动的日益增多和一系列重大空间科学技术获得突破性进展，以及在科技和商业领域与国外交流与合作的密切拓展，研究与制定一部我国自己的空间法已经变得刻不容缓。

据不完全统计，自美国1958年制定了《国家航空航天法》以来，阿根廷、澳大利亚、比利时、巴西、加拿大、法国、德国、英国、日本、俄罗斯等国家都分别制定了有关空间活动或空间事务的国内法。这些国内法从调整对象来看，主要是包括如下四个方面：一是确立空间活动基本法律制度的全面、统一的空间法；二是管理有关从事空间活动的专门机构的法律；三是专门针对空间活动特定事宜的法律；四是专为实施国际条约义务而制定的法律。整体上看，美国和俄罗斯的有关法律较为齐备，形成了一整套法律规范体系，它们无疑是把空间法上升到各自国家战略的高度，显示了它们作为空间大国对于法律制度的高度重视。相比之下，我国空间法的制定要落后得多，与中国空间大国的地位很不相称。目前，我国的各项空间活动还主要是依靠国家有关政策、国务院的决定、命令和航天主管部门的内部管理规章来加以管理，这一状况非常不适应中国航天科技发展的需要。

为什么要制定国内的空间法？制定空间法是否与我国现阶段经济发展的状况不协调？对于这些问题，我们认为应该从国家战略的高度来认识。首先，在我国，空间科技的主体虽然是在国家和政府的有关机构，但随着我国经济体制的改革，今后各种经济主体加入空间科技的领域会非常广阔，民用和商业航天技术的时代已经到来，此外，我国在航天科技方面与国际技术和全球化经济的合作、交流与接轨，今后也会步入一个新台阶，这些都要求我国逐渐改变过去通过行政机构管理空间科技的做法，而是通过法律制度来规范、调整各种空间活动。再次，应该看到，当今世界，高新技术方兴未艾，经济全球化不可阻挡，国际社会的全球治理呼声正高，我国改革开放的步伐日益加强，在过去艰难的岁月，我们都能开发两弹一星，今天中国的经济、科技与法治已经远非昨日。就航天科技来说，我们有能力与世界强国并肩开发、和平利用空间资源，美国、俄罗斯、欧盟在高科技开发、民用商业化和国防自主性等方面的经验值得我们学习与借鉴。因此，这一切都要求我国加快研究与制定空间法，把空间领域出现的诸如管理、授权、登记、保护、责任与促进等问题纳入法律制度的轨道上来，通过法治化来现实我国的空间大国战略。

空间法有助于我国参与国际机制的制定，维护国家利益

当今的国际社会还是一个安全与风险并存的世界，和平开发和利用外层空间资源，造福人类，这是国际社会的基本共识，也是我国航天科技事业的宗旨。为此，早在1959年人类第一颗卫星上天之后，联合国就通过成立了“和平利用外层空间委员会”，来研究和协调制定外层空间活动可能出现的法律问题。迄今为止，有关外空活动的国际公约主要有五项：1967年生效的《外空条约》、1968年生效的《营救协定》、1872年生效的《责任公约》、1976年生效的《登记协定》和1984年生效的《月球协定》。这些公约确立了人类外空活动的基本法律原则，初步建立了四项基本的空间法律制度：空间物体登记制度、损害赔偿制度、空间营救制度和国际合作制度，这些原则和制度大致构成了一个紧密的国际法律体系。为了中国航天事业的发展和加强与国际社会的合作与交流，我国先后加入了联合国大会通过的上述四个国际公约，承担了相应的国际责任和义务，这是我国制定空间法的国际法背景。

应该指出，上述公约固然凝聚着国际社会的和平利用外层空间资源的良好愿望，但它们的制定也有着特殊的国际背景，随着冷战的结束，国际空间法律机制的良性拓展受到国际空间大国各自国家利益的阻碍，上述公约的基本原则面临挑战。例如，在为所有国家谋求福利原则、不得据为己有原则、遵守国际法原则、限制军事化原则、国际责任原则、空间物体登记原则和保护空间环境原则等方面，美国、俄罗斯、欧盟等国家与组织的理解、诉求等就与其他非空间大国有着很大的不同，围绕着和平开发和利用外空资源等方面，近年来出现了一系列法律纠纷和争端，时至今日，一个有效的国际纠纷解决机制并没有形成，而且在可见的将来，这类国际机制真正的出现还较渺茫。与此同时，空间开发的现状与前景并不令人乐观，由于缺乏有效的国际法律机制，各国出于本国利益对于空间资源的开发逐渐出现无序的状态，空间利用的军事化问题没有得到有效遏制，诸如核动力源、空间碎片、空间废弃物等造成的外空环境污染问题日益严重。鉴于此，国际社会呼吁人类理性开发外层空间的呼声也越来越强烈，人类为了自己的健康发展，必须认识到外空的有限性，认识到外空污染对于人类的灾难性后果，人类必须克制自己的欲望，制定相关的国际法律规则来规范空间资源的使用。

中国是一个空间大国，应该对人类文明有所贡献。我们研究与制定空间法不仅基于国内的科技发展需要，而且要有国际视野。空间法属于国际法的一个重要范畴，在当今世界，我们应该两手都要硬。一方面，我国在和平利用空间资源方面要恪守四个国际公约所确立的基本法律原则和制度，真正做到理性、有序地开发空间资源，造福人类，与世界人民共享空间资源的福利。为此，我国要积极参与和推进国际社会基于和平目的的国际空间法律机制的协调工作，力争打破冷战后国际空间法制停步不前的状况。另一方面，在空间科技发展中，我们又要维护国家利益，维护我国的空间大国地位，为此，我们应该把制定空间法上升到国家战略的高度，要知道，在今日国际格局下的国家竞争，其最高的层次不是资源上的竞争，而是制定规则的竞争。我们只有通过法律规则的制定，作为主体之一参与到国际航天科技领域的国际法律机制的规则制定之中，才能真正维护我国的国家利益，实现我国航天事业的宗旨。

总之，中国的航天科技把我国造就成为一个空间大国，但是仅仅科技是不够的，单纯的科技大国是跛足的，空间大国要有空间法，这样，我们才能双脚挺立，自立于世界民族之林，进而造福于人类。

建议尽快研究制定中国的《空间活动法》

高国柱 博士 北航法学院

众所周知，中国自1970年成功将第一颗人造地球卫星送上太空以来，相继成功发射了多颗返回式卫星，载人宇宙飞船的成功发射更标志着中国的空间技术能力达到了前所未有的高度，随着“嫦娥探月工程”的顺利实施，相信在不久的未来，中国宇航员将有机会在月球上留下他们的足迹。毋庸置疑，中国已经成为世界上少数掌握尖端空间技术的强国之一，这一事实足令全体中国人为之骄傲。然而，作为空间技术大国乃至强国的中国，在长达30多年的时间内，却从未制定过一部可以系统调整各种空间活动的综合性法律，这在具备一定空间能力的国家中是不多见的，在掌握了卫星发射技术的国家中更是绝无仅有的。

与空间大国地位不相匹配的空间立法现状

总体来看，我国目前的空间立法主要包括民用空间立法和军用空间立法两大领域。我国现行的民用空间立法主要有《空间物体登记管理办法》、《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》及其《审批办理程序》和《国防科技工业民用专项科研管理办法》；军用空间立法主要包括《中华人民共和国导弹及相关物项和技术出口管制条例》和《管制清单》以及《中华人民共和国军品出口条例》（1997年颁布，2002年修订）和《军品出口管理清单》（2002年）。上述立法中存在着法规数量过少、立法位阶不高、立法空白之处甚多、可操作性较差等缺陷，不能适应我国空间活动的发展现状。

目前的空间活动与几十年前相比，已经发生了巨大的变化，空间活动的商业化、私人化趋势不断增强，极大地改变了由过去由国家主导一切空间活动的局面，这在民用航天领域体现得尤为明显。而在民用航天领域，我国现行立法数量过少，除《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》及《审批办理程序》之外，几乎没有相关立法调整。诸如商业发射服务、空间物体的损害赔偿、外太空环境保护、宇航员营救与航天发射物体的回收、空间商业旅游、遥感数据的取得与分享、空间科学研究与应用等方面都缺乏相应的立法，这与我国空间大国的地位极不匹配。

在联合国和平利用外层空间委员会的网站上，有主要国家空间法内容的介绍，我们可以清楚地看到：美国、英国、俄罗斯、法国、澳大利亚等都已存在比较完备的空间活动立法。颇具讽刺意味的是，2000年《中国的航天》白皮书是对中国空间法的唯一介绍。事实上，白皮书仅仅是中国航天政策的体现，而非中国的空间立法。

现行的立法模式降低了我国空间立法的效率

从现行的立法模式看，我国在空间立法领域上采取多部门分散立法的模式。所谓多部门，是指国务院、国防科工委、外交部、商务部等部门在制定航天法律法规时都参与其中，负责相关立法的解释、实施与监督。从目前的空间立法实践来看，国家航天局在国防科工委的领导下拟定国家（民用）航天政策与法规，报国务院批准与颁布；国防科工委负责国防科技工业（包括航天科技工业）政策法规的制定；对与太空军事活动有关的事项，主要由中国人民解放军总装备部负责；涉及履行有关国际条约的义务等事宜，由外交部负责；相关可用于军事目的的航天产品的出口控制和不扩散，主要由国务院、国防科工委、总装备部和商务部等根据不同情况分别或共同制定相关政策或法规。对于涉及多个部门的航天活动，其立法由有关部门联合起草、制定和发布。

从现行立法体制来看，存在着部门分割、条块分割、协调不够的问题。由于航天领域的立法有军用和民用之分，加之航天活动涉及国民经济的不同领域，与多个政府部门的职能有关，造成我国现行空间立法权限由多部门行使的局面，其结果是增加了协调难度，降低了空间立法的效率，从而不可避免地阻碍我国空间法律法规体系的完善。为避免现行的立法模式的干扰，有必要提高我国空间立法的位阶，由全国人大或其常委会制定一部《空间活动法》。