贾西津：“伙伴关系”――英国政府与社会关系的启示

本文基于作者于2005年5月1日－6月11日受英国使馆文化处资助，对英国公共治理中政府和民间关系的考察完成。在英国的治理模式中，“伙伴关系”（Partnership）是一个频繁出现的词汇。“伙伴关系”指什么？为什么要在治理中强调这一方面？这种治理模式对社会的影响是什么样的？我们从英国社会的实践中，可以获得诸多对于政府与社会关系的启示。

（一）公共治理中的伙伴关系

20世纪90年代以来，公共“治理”问题受到关注；与“善治”的研究相应，“伙伴关系”成为常被提及的话语。“伙伴关系”最经常被用于涉及政府与第三部门关系的时候，特别强调第三部门有着与政府相辅相承的作用，是政府部门不可忽视的伙伴。作为拥有悠久的志愿与慈善传统的英国，其“政府与志愿及社区部门关系协定”（COMPACT）在英格兰和威尔士最早将第三部门与政府的关系以国家政策的形式加以确立、推行。不过，考察英国社会的公共治理，可以发现“伙伴关系”的意义比政府民间协议要广得多。它可以说涉及到公共治理的各个主体。我们至少可以发现以下的“伙伴关系”：

第一，政府与民间的伙伴关系。这是大家最为常用的伙伴关系的含义，具体体现为“政府与志愿及社区部门关系协定”（COMPACT）。该协议又包括全国COMPACT和地方COMPACT两个层次。全国的COMPACT在1998年工党上台之后，由布莱尔首相签署，作为国家政策在英格兰和威尔士地区全面推开；地方COMPACT的总指导原则于2000年签署，此后在各个地方政府之中推行开来，目前全英格兰和威尔士地区已有94％的地方政府接受该原则而制定和签署了本地方的COMPACT。2005年，在原来协议的基础上，内政部发起制定了更加精练有效的COMPACT增补版（COMPACT PLUS），以期将政府与民间的合作更加推进一步。除了英格兰和威尔士地区的全面行动，苏格兰地区也制定了自己的政府民间协议，北爱尔兰亦有类似的举动。关于COMPACT的具体原则，下文将专门述及。

第二，全国政府与地方自治政府之间的伙伴关系。英国各郡、市、区等的治理结构虽然模式非常多样不一，但其治理关系其实是非常清晰的。除了国家层次的政府机构，地方政府主要有全一制和两层制等模式，但无论哪种治理关系，都建立在地方自治的基础上。一些大的城市，比如约克市，实行全一制，市政府对城市治理负有全面责任，并直接面向全国政府；在一般郡中，设有两级政府，比如除约克市以外的约克郡，就设有郡级和市级两层政府，但是它们之间并没有隶属关系，是平等的地方自治体；有些地方还设有社区政府，形成三级体制。全国政府在全国设有9个区域办公室，它们不是一级政府，只是在该区域代表全国政府面对各地方自治体，是副首相办公室的9个职能机构；同时该办公室还设有地区协调组，协调9个办公室的工作。这样，通过中央以区域办公室行使的代表权，和不同范围的地方政府之间的自治独立，构成地方自治与国家权力之间的协调。对于英国各级政府的关系而言，无论多少层级、设置如何，根本上只有地方与全国两个级别。地方是平等的自治体，全国政府的政策经立法形式获得确认的，成为“具有法律地位的政策”，在全国范围内发生作用；其他国家政策并不对地方政府具有法律效力，各地方自治体之间更不存在隶属或管辖关系，它们只对本范围内的选民负责，并在法律规范下活动。

第三，地方治理中的战略伙伴关系。地方作为一种自治体，更意味着不同治理主体之间的互动。2001年，为改善地方治理，全国政府提出“地方战略伙伴”（LSPs）计划，将之作为一项国家政策。LSP可以看作全国政府提出的一项旨在改善地方治理的政策，它强调了各地方治理主体之间消除界分，主张在地方层次将公共部门、私人部门、社区与志愿部门等不同方面联结起来，促进更和谐的治理模式。当然，这一政策同COMPACT一样，不是立法确立的强制性政策，而是一种多边的、促进性的倡议。它们虽然并不对地方政府具有任何法律约束性，但是作为一个国家级的政策主张，LSP和COMPACT相辅相成，在整个社会对地方治理产生了方方面面的影响。

第四，政府各部门之间与公民的伙伴关系。在全国政府层次，英国各部门之间的协同是做得比较好的。内阁制使得各部长更多地在实质性决策中参与和协作。任何一项重要的国家政策，绝不可能仅出自某一个部门，而一定是有首相和各部长的签署的；即使是部门的政策，也是经过通告各部而没有原则质疑的。这已经在制度上避免了各部门之间出现政策冲突、矛盾、各自为政的现象。2004年，工党又提出携手共建（“Together We Can”）政策，旨在使得公共部门更良好地磨合，而与公民一同携手建设。这项政策由内务部公民重建组具体负责落实，其中涉及很多政府采购、政府资助的项目，需要各政府部门之间更严密地衔接。

除去上述明确的国家计划和国家政策，协同、伙伴等关系构建在不同部门、地区之间都可以发现。政府各部门之间、中央与地方之间、公共和私人及第三部门之间、政府与公民之间、公民与社区之间，都被赋予一种“伙伴”的含义。这一理念基于各治理主体在目标上的认同：活跃的公民、参与式的治理模式，是社会发展的最好途径。这不仅与英国社会悠久的志愿相符，更是工党执政的一个主打旗号。工党2005年的竞选纲领中，“赋权公民”就被作为基本原则之一高举出来，在其执政的过程中，“活跃公民”（Active Citizens）也体现为一项突出的国家政策。目前，内务部的活跃公民委员会已是一个非常核心的部门，下设活跃公民组、慈善组、志愿与捐赠组等，同整合信任及种族委员会、公民重建组等共同构成社区部的一部分。通过内务部的促进，公民参与和治理伙伴关系建设近年在英国形成一种氛围，使得长期以来作为“潜意识”形态存在的公民志愿行动和志愿组织上升到社会显意识层次。

（二）政府民间协议（COMPACT）

英格兰与威尔士“政府与志愿及社区部门关系协定”（COMPACT）是英国政府与民间伙伴关系构建的代表。

1、产生

COMPACT由工党于1998年执政期间作为国家政策提出，但是究其原型，却是1995年英国一个志愿组织国家志愿组织委员会（NCVO）组织起草的一份调查报告。当时，英国的志愿部门尽管早已深入生活，但是政府始终并不真的将之认真看待。1980年代中后期以来，英国的志愿组织就在积极倡导改善与政府之间的关系，在部分地方政府中也取得一定进展，但步履非常艰难。NCVO等“伞状组织”正是在这样的背景下成立起来，它们更多地扮演着志愿组织的“代言人”的角色，积极推进志愿部门在社会中的地位。NCVO可以说是实践中的成功者，它们重视建设专门的研究部门，使自己的发言更有说服力；同时通过自己的影响开发会员基础。1995年，NCVO发起一项前瞻性的研究计划，对英国志愿部门的21世纪做出展望。为提出该前景，他们聘请出在志愿部门享有声望的迪肯教授，委任他组建迪肯委员会（Deankin Commission），用整整一年的时间，在全英范围内就志愿部门展开调查，提出建议报告。迪肯委员会在经过对各类志愿部门、地方政府、专家、其他机构及公民的大量调查之后，提出了《迎接挑战21世纪的志愿行动》，其中包括了COMPACT的建议原则。工党执政后也正在寻求公民参与的解决方案，并展开相关调查。二种契机不谋而合，迪肯委员会报告中的重要原则即被接受为国家政策，在英格兰和威尔士地区推行开来。

COMPACT的源起显示了四个关键背景：第一，长期的志愿传统在英国社会最基层积蓄了大量的社会资本，使得志愿组织成为社会中不可忽视的治理主体；第二，志愿部门自下而上地长时间地积极推进改善地方治理模式，特别是伞状组织的发展，使得民间组织与政府的合作有了现实基础；第三，志愿组织的倡导基于合理、有据的前提，比如与政府合作关系的提出，并不是喊口号或者从单方角度出发的利益诉求，而是在详实的研究、论证基础上的，考虑了不同利益相关者的，具有可行性的合理化建议，它既可行又具有前瞻性，才能在适当的契机下得以落实；第四，执政党的理念也是非常关键的，尽管在COMPACT之前一些地方就已经有类似的尝试，但是在工党将赋权公民、志愿部门的作用提升到国家政策的层次之后，效果是具有截然差异的。

COMPACT能够成为国家政策，也有其不可忽视的制度背景，这一点在最后再加以分析。

2、原则

COMPACT共包括有五个方面的规则：资金与政府采购规则，咨询和政策评估规则，志愿规则，黑人与少数民族志愿和社区部门规则，社区规则。在每一方面的规则里面，都设立有一些基本原则，并明确签订了为了实现这些原则，政府应该做出什么承诺，志愿部门做出什么承诺。可见它是一种双向的、互为承诺的原则。

在这五项规则中，黑人与少数民族志愿和社区部门规则是专门针对这一特定群体之突出问题的，志愿规则和社区规则比较原则性，协定的核心内容可以看作是资金和咨询。在实际运作中，资金又是各个问题围绕的关键。

资金与政府采购规则主要规定了政府对志愿部门的资金支持和志愿部门参与政府采购应遵循的准则。设立了7项原则：

结果引导政府资金支持的效果主要应该将结果或绩效作为核心指标来评估。COMPACT的资助规则不同于一般的政府采购合同，它使得政府对于志愿部门的资金支持更加具有长期性、持续性。它强调政府应给志愿组织充分的决策和运作空间，只关注在最后的效果是不是达到了预期目的，这样才能保证绩效和自主性的兼顾。

简单和均衡过程应该在与金额相适应的范围内，尽量做到简单。

一致和协调资助和采购者应该尽力联合和规范，使得资助和采购链对参与组织的阻碍降到最小，从而确保集中于服务。

及时资助和采购的过程应该给予参与方充分的准备、决策和行动的时间。

透明和有责信在支出预算上要允许信息充分的决策，政府和志愿部门都需要从已有的工作中学习。

决策和对话这有助于建立信任并在服务结果受到影响之前识别和克服问题。

互谅彼此理解对方的需求和要求，有助于避免问题和获得更好结果。

为达到这些原则，政府承诺予以志愿部门参与的机会，共同讨论风险，尊重志愿组织的独立性，及时支持应有的费用，更长远考虑合同，共同评估，及时予以信息等；志愿部门则承诺在应标前确认自己的资格，合理估算所需资金，认识项目的风险，明确自己的责任，加强资金监管，诚实透明地进行报告，尽量减少可能的付面影响等。

COMPACT作为非具有法律地位性政策，之所以能够在全国开展开来，各个部门和地方政府比较积极响应，一方面是其原则对政府的工作也具有良性意义，另一方面也与资金的激励是分不开的。内务部负责COMPACT实施的人士讲，COMPACT作为国家政策的效力，是通过“建议+资金”的方式变得行之有效的。中央政府大量用于政府采购的项目和经费，是COMPACT推行的基本保障，也是政府民间协议的核心。

另外，在政策咨询规则中，确立了及早咨询、开放、最大化参与、事先原则、书面提供资料、反馈等原则，促进志愿部门在公共政策决策中能够更多参与。

3、工作机制

COMPACT的落实，有一系列组织体系。至少包括四个层面：

第一，政府工作网络。各个部门内具有专门的人员组成COMPACT协调领导小组，政府部门内部的协调由内务部具体负责。

第二，志愿部门网络。志愿部门内部，由NCVO牵头组建了COMPACT工作小组，包括12个较有代表性的志愿组织的成员，代笔志愿组织与政府签署协议，商榷有关事宜。

第三， COMPACT年度会议。各相关政府部门、志愿部门的工作小组等不同方面共同参加，协调原则，回去再各自在相应的部门推广、落实。这一会议制度是建立起政府与志愿部门之间协作的重要机制。

第四，地方平台。在地方层次，也有由地方自治政府、该地的志愿委员会、警察、全民医疗体系、其他志愿组织等共同组成的地方网络平台，作为地方COMPACT的实施机构。其中，“志愿委员会”是在COMPACT推行过程中发展起来的志愿组织的代言机构，类似在全国层次的NCVO。这些机构建立途径不一，有些是自下而上联合起来的，有些开始是政府组建的，逐渐发展为独立的组织。

4、作用

很多国家有类似COMPACT的举措，