蒲兴祖：人大“一院双层”结构的有效拓展

摘 要：本文提出了由“院制”与“层次”组合而成的代议机关内部结构的问题。不同“院制”与不同“层次”相组合，形成4种主要的结构样式。我国人大首先是全国人大，采行的是“一院双层”结构。1979年起，随着县级以上地方各级人大建立常委会，“一院双层”结构终于拓展到了地方层面。30年来，地方人大常委会取得了应当称许的进步与绩效，但也面对着某些难题。为了推进我国民主政治的发展，当从多方面着手，“用足”其制度空间。

关键词：人大 一院双层 拓展

一、我国人大采行的是“一院双层”结构

从现代政治文明的视角看，人民代表大会制度与人民代表大会分别属于代议民主制与代议机关。它们具有代议民主制与代议机关的某些共同特征，但并非是对国外既有具体样式的简单复制。一个为人熟知的重要例证是，人大制度没有照搬一些国家的“三权分立与互相制衡”，人大被宪法赋予了较一些国家的代议机关更高的地位和更大的权力。此外，还可引证的是，在代议机关内部结构方面，人大也有别于许多国家的国会、议会等。

代议机关的内部结构，首先涉及“院制”问题。资料表明，现代以来的代议民主制国家，只有极少数在其代议机关内部实行过多院制结构(如上世纪60至70年代中期的南斯拉夫联邦议会由五院组成)，绝大多数实行的是一院制或两院制结构。“在被统计的近140个国家中，采用一院制的约90个，采用两院制的约50个。”[1]进一步的观察发现，资本主义国家多为两院制但也有一院制(如芬兰)，社会主义国家多为一院制但也有两院制(如前苏联最高苏维埃由联盟院和民族院组成)。看来，一院制、两院制并没有与“姓社”、“姓资”截然对应。依笔者所思，不同“院制”各有长短各具利弊，相关国家往往根据自己对“院制”的认知以及对国情等因素的考虑，做出这一方面的制度选择和制度安排。

我国确立人大制度时，没有像一些国家(包括苏联)那样采行两院制，而是建构了一院制的各级人大。后来，邓小平曾指出，我们“不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”[2]这番话至少从一个方面诠释了我国各级人大采行一院制结构的缘由，同时也回应了少数人中曾出现过的“政协可以成为参议院”的议论。显然，循着邓小平的上述“院制观”，人们不难体悟到，我国人大之所以采行一院制，在很大程度上是由于认定“这种体制益处很大”，“最符合中国实际”，在“政策正确、方向正确”前提下它可以“避免很多牵扯”，“很有助于国家的兴旺发达”。

代议机关的内部结构，还涉及“层次”问题。资料显示，社会主义国家的代议机关内部一般实行双层结构。例如，1936年底至1977年10月，作为苏联最高国家权力机关的苏联最高苏维埃，在其闭会期间由经其从代表中选举产生的苏联最高苏维埃主席团作为其常设机构，依法行使部分最高国家权力。这就意味着，苏联代议机关(最高国家权力机关)包含两个层次：苏联最高苏维埃全体会议 +苏联最高苏维埃主席团[3]。之所以如此，是为了避免众多苏维埃代表长期陷于会议而脱离原有的工作岗位与周围群众。在资本主义国家，议员们通常在任期内专职从政，整个代议机关可以经常举行会议，故无须设立一个依法行使其部分权力的常设机构[4]。也就是说，在这些国家里，代议机关内部一般不存在两个层次。笔者则称之为“单层结构”。

我国人大制度确立伊始，在全国人大内部采行了双层结构：全国人大全体会议 + 全国人大常委会。后者是由前者从代表中选举产生的常设机构，在前者闭会期间行使其部分权力。后者必须对前者负责和报告工作，并接受前者的监督。全国人大之所以采行双层结构，除了借鉴当时苏联等国的经验外，还考虑到了我国“国大人多”的实际情况。正如彭真所言，“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少;但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。”[5]

综合起来看，不同“院制”与不同“层次”相组合，便形成了代议机关内部的四种主要的结构样式。一是“两院单层”(如美国);二是“两院双层”(如前苏联);三是“一院单层”(如芬兰);四是“一院双层”(如中国)。显然，我国人大(首先是全国人大)内部采行的“一院双层”结构，蕴含着我们对代议“效率”的理解与追求，对“国大人多”条件下人大经常性运行的制度安排。这一结构与许多国家的相应结构有别。

二、“一院双层”结构向地方的艰辛拓展

我国人大内部采行的“一院双层”结构，曾有一个从全国层面向地方层面艰辛拓展的过程。这一过程，折射出人大制度初创探索、风雨曲折、改革前行的历史命运。

1949年第一次人民政协全体会议代行全国人大职权，在闭会期间则由经其选举产生的中央人民政府委员会行使(部分)最高国家权力。这是后来全国人大“一院双层”结构的前身、雏型。1954年第一届全国人大的召开标志着我国人大制度的正式确立。依据此次会议制定的宪法，全国人大一诞生就与其常委会构成了“一院两层”结构。但，当时及其后20多年间，地方各级人大因未设常委会而一直停留于“一院单层”结构。

1954年全民讨论宪法草案时，有学者已建议地方人大也应像全国人大那样设立常委会。但是，这一建议没有被采纳。当时的理由是，第一、在苏联1936年宪法影响下，新中国第一部宪法亦将全国人大(全体会议)规定为“行使国家立法权的唯一机关”，相应地，地方各级人大无立法权。有鉴于此，再加上当时认为地方人大的其他经常性工作也不会像全国人大那样繁重，故而无须设立常委会;第二、认为地方人大所辖区域较小，代表数量也不多，必要时可以一年开几次全体会议，因此也没有必要另设常委会。第三，当时按照宪法与地方组织法规定，地方各级人民委员会(即地方各级人民政府)兼行原属本级人大常设机关的部分职权[6]。据此，刘少奇认为“地方各级人民委员会是地方人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会常务机关的职权，如果另外设立人民代表大会的常务机关，反而会使机构重叠，造成不便。”[7]

以今天的眼光视之，1954年决定地方人大不设常委会的理由并不充分，这只能表明人大制度尚处于初创与探索阶段，还缺乏经验。

学者们通常认为，当时地方各级人大闭会期间实际上构成了“议行合一”的体制。笔者赞同这一判断。但是，应当看到，通常所谓的“议行合一”是指“议”(立法或议决)与“行”(执行)“合一”于以“议”为主的人民代议机关，旨在体现与保障一切权力属于人民。而当时地方各级人大闭会期间所呈现的却是另一种“议行合一”，其“议”、“行”均“合一”于以“行”为主的行政机关即地方政府(人民委员会)。这两种“议行合一”间存在着重要区别。

在实践中，地方人大“一院单层”结构连同“议行合一”于政府的弊端很快暴露了出来。主要表现是，地方人大并非如原先所设想的那样“一年开几次全体会议”。人大闭会期间，政府与司法机关必要的人事变动便难以进行，人大对政府的经常性监督更是无法开展。按照法律规定，地方人大会议由本级政府负责召集。然而，“或许是政府不愿意召开人大会来决定问题，而愿自行决定问题;或许是政府工作过于繁忙，顾不及召开会议。这样，人大职权不能有效行使，人大的作用得不到充分发挥。”[8]

鉴于上述，并得益于中共八大关于“扩大人民民主，健全社会主义法制”的推力，1957年5月，中共全国人大常委会机关党组向中央呈送关于健全人大制度的几点意见的报告，提出了“建立县级以上地方各级人大常委会”、“原由同级人民委员会行使的一部分职权，划归常委会”以及“给予省、直辖市人大及其常委会一定范围的立法权限”等重要建议。由于不久发生了反右斗争，人大制度开始被忽视，以上报告与建议自然被搁置。[9]

1965年，中共中央和全国人大常委会再次考虑设立县级以上地方各级人大常委会的问题。其直接动因在于，一是为了适应社会主义革命与建设的需要，提拔一批青年干部到政府工作，原在政府的一批老同志需要安排到人大常委会工作;二是为了人大闭会期间能对本地区内的一些重大问题及时地作出决定，特别是能对政府工作进行经常性的监督。然而，随着“文化大革命”的爆发，上述“考虑”不可避免地被打入了冷宫。[10]后来的1975年宪法，则明文规定“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”，即“议行合一”于“文化大革命”的产物――革命委员会。

有幸的是，“文革”结束后的中共十一届三中全会深刻总结历史教训，明确指出，“由于在过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主”，要“使民主制度化、法制化”。[11]而讲民主，首先就是人大制度。在此大背景下，1979年2月，全国人大常委会的法制委员会在征求对地方组织法修订意见时，许多地方提出县级以上地方人大应当设立常设机关。据此，1979年5月，时任法制委员会主任彭真在给中央的报告中提出了3个可供选择的方案：其一、用立法手续把革命委员会体制固定下来;2、取消革命委员会，恢复人民委员会;3、县级以上地方各级人大设立常委会，恢复人民委员会作为行政机关。中央领导审阅了这一报告，邓小平等建议采纳第三方案。[12]

1979年7月l日，五届全国人大二次会议修订的宪法与地方组织法作出了一项影响深远的重要规定：县级以上地方各级人大设立常委会。据此，当年8月14日，西藏自治区三届人大二次会议选举产生了常委会，成为中国第一个省级人大的常设机关。截止翌年6月，当时29个省级人大全部设立常委会。3千上下的市、自治州、县、自治县、市辖区人大也在1980年前后相继选出了自己的常设机关。

20余年4番提议，县级以上地方各级人大常委会终告诞生，人大“一院双层”结构的拓展终告完成。无容置疑，这是我国政治体制改革与民主政治发展的一项重要硕果。历史必将浓重地记下这一笔。

三、地方人大常委会30年绩效评析

应当看到，县级以上地方各级人大常委会面世之初，除了引来不少赞许外，亦曾引发出多种“不适症”。例如，一些党政干部进入人大常委会，总觉得“从一线退到了二线”，无所适从;某些政府官员面对人大常委会，会抱怨“多了个婆婆”，甚至希望“机构改革改掉这个常委会”;有些公民提到人大常委会，则讥之为“橡皮图章”、“大牌子，老头子，空架子”。

如今走过30年，尽管不同阶段、不同地区、不同层面上走得有快有慢，显得有强有弱，但就总体而言，地方人大常委会毕竟取得了可以称许的进步与绩效。笔者以为，评析其绩效，主要应当衡量其依据民意行使法定职权，在民主政治生活中发挥功能的状况。以此观之，择要如下。

第一，汇集民意。

对于任何代议机关而言，首要的是汇集民意依据民意，危险的是脱离民意背离民意。十八世纪的卢梭之所以竭力反对代议民主，其主要忧虑便是“议员一旦选出之后”，会背离民意甚至奴役民众，人民“就是奴隶，他们就等于零了。”[13]。可见，民众民意对于代议机关是何等之重要!

不少地方人大常委会重视深入基层开展视察或调查研究，除了常委会组成人员亲为外，还组织其他代表定期或不定期地开展此类活动;有些地方人大常委会经过探索形成了“组成人员联系代表”--“代表联系选民”--“代表列席常委会会议”的“制度链”;还有些地方人大常委会围绕“常委会成员与公民网上对话”、“公民通过网络为常委会点‘菜’(议题)”、“公民旁听常委会会议”、“公民走进人大常委会”、“公民(学生)举办模拟人大常委会活动”等进行制度创新。凡此种种，旨在拉近人大常委会与代表与民众的距离，以便有效了解与汇集不同方面不同偏好的民意。在此基础上，地方人大常委会通过协商讨论等方式对民意加以分析整合，并依据整合了的民意行使各项法定的职权。

第二，地方立法。

现代民主政治框架内的代议机关，包括国会(或国家层面的“议会”)、某些联邦成员单位甚或某些地方的议会，通常拥有不同层面不同程度的立法权。这是代议机关最为重要的权力。

1979年，地方组织法在规定县级以上地方各级人大设立常委会之同时，