刘山鹰：论联合政府――中国共产党的一次宪政主张（1944－1945）

内容摘要 在抗战后期，与更加恶化的抗战形势相对照的是，在陪都重庆等地兴起了声势浩大的宪政运动，并波及到解放区；以中国共产党提出的联合政府主张为标志，中国的宪政运动走向高潮。联合政府的实质是党派联合政府。联合政府主张的提出和谈判，一方面反映了当时中国政治多元化的现实；另一方面，它为宪政运动提供了一个现实的目标，使宪政运动从单纯的思想舆论运动，进入到实际的政治运作阶段。联合政府并不是一个完备的宪政主张，但它所引发的期待和反响，表明民主宪政运动已经成为抗战后期的时代主题。

关键词 中国共产党 中国国民党 中国民主同盟 联合政府 宪政 抗战

一、必要的交代

1944年，中国的抗战形势发生了重大的变化，中国的政局也发生了重大的变化。这两种变化之间联系紧密。为了说明这样的变化，必须对此前的历史先作一个简单的交代。

(一)到1944年，中国国内的政治体制，从总体上说，仍然是国民党一党训政体制

按照孙中山的设想，中国的民主化目标将经过军政、训政和宪政三个阶段。在中华革命党总章中，孙中山把它表述为三个时期：军政时期――以积极武力扫除一切障碍而奠定民国基础；训政时期――以文明法理督率国民建设地方自治；宪政时期――宪法颁布之日，即为革命成功之时期。在这一划分中，首次出现了“训政”的概念。后来在《国民政府建国大纲》中，他再次把民主革命划分为军政、训政、宪政三个时期。

孙中山为什么在其推翻封建专制制度的最低目标与建立一个真正的民国、实现三民主义和五权宪法的最终目标之间，加入一个训政时期呢？孙中山认为：“共和国，皇帝就是人民，以五千年来被压作奴隶的人民，一旦抬他做起皇帝，定然是不会作的。所以，我们革命党人应该来教训他，如伊尹训太甲样。我这个‘训’字，就是从‘伊训’上‘训’字用得来的。” [1]。因此，必然要在军政和宪政之间实行“训政”，以作为补救，否则将会导致三种流弊：“第一流弊，在旧污未由涤荡，新治未由进行。第二流弊，在粉饰旧污，以为新治。第三流弊，在发扬旧污，压抑新治。更端言之，即第一为民治不能实现，第二为假民治之名，行专制之实，第三则并民治之名而去之也。”[2]

孙中山的训政构想不仅包括训政的必要性、步骤和主要内容，而且还包括训政的依靠力量――国民党。孙中山训政构想是“训政论”和“以党治国论”的统一，简而言之为“以党训政”，就是以国民党来训练国民，树立其民主意识，提高其民主素质。在此期间，国民党应为政治发动者，一切军国政务均由其负责。

1927年蒋介石发动“四一二政变”与中国共产党分裂后，在南京成立了与武汉国民政府相对立的南京国民政府。随后，武汉国民政府也发动了与中国共产党分裂的“七一五政变”，实现了宁汉合流。1928年，蒋桂冯阎四派携手，国民革命军再度北伐，攻占平津，张学良在东北宣布“易帜”。这样，国民党南京政府在名义上统一了中国。而在莫斯科召开的中国共产党第六次代表大会则宣布，“现在，第一个革命浪潮已经因为历次失败而过去了，而新的浪潮还没有来到”。[3]“事实无情地说明：中国革命已进入低潮”。[4]

国民党实行训政的基础已经具备。

1928年10月3日，国民党中央第172次常务会议通过了《训政纲领》，一共6条。[1]其主要内容在于，把属于全体国民的政权付托给国民党全国代表大会，特别是其中央执行委员会；把治权付托给国民政府，而对于这个国民政府的最高监督指导之责属于国民党中央。其实质在于，全国的一切权力――政权和治权――全部由国民党控制，“向宪政时期进行的征途中，所有军政训政，皆为本党建国时期之工作，一切权力皆由党集中，由党发施。政府由党负其褓母之责，故由党指导，由党拥护。在人民未经政治训练及未完全了解实行三民主义以前，唯有党能代表全国人民负建国之大任。”[2]

1931年6月1日，南京国民政府正式公布施行《中华民国训政时期约法》。国民党“以党训政”获得了宪法的依据。

（二）在不改变国民党一党训政的前提下，中国共产党与国民党携手抗日

大革命失败以后，中国共产党走上了武装斗争的道路。由于力量薄弱，加之多次的城市武装暴动失利，中国共产党转而走向农村积蓄革命力量。西安事变的和平解决，为国共两党的再度合作开辟了道路。而“七七事变”所导致的空前民族危机则最终促成了双方携手抗日。

1937年9月22日，国民党中央通讯社向全国播发《中共中央为公布国共合作宣言》，其核心内容是“三项主张”和“四项保证”。“三项主张”的内容是：

（一）争取中华民族之独立自由与解放。首先须切实地迅速地准备与发动民族革命抗战，以收复失地和恢复领土主权之完整。

（二）实现民权政治，召开国民大会，以制定宪法与规定救国方针。

（三）实现中国人民之幸福与愉快地生活。首先须切实救济灾荒，安定民生，发展国防经济，解除人民痛苦与改善人民生活。

中共中央为了“披沥自己对于民族解放事业的赤忱”，还提出“四项保证”：

（一）孙中山先生的三民主义为中国今日之必需，本党愿为其彻底的实现而奋斗。

（二）取消一切推翻国民党政权的暴动政策及赤化运动，停止以暴力没收地主土地的政策。

（三）取消现在的苏维埃政府，实现民权政治，以期国家政权之统一。

（四）取消红军名义及番号，改编为国民革命军，受国民政府军事委员会之统辖，并待命出动，担任抗日前线之职责。[3]

9月23日，蒋介石发表《对中国共产党宣言的谈话》，认为“此次中共发表之宣言，即为民族意识胜过一切之例证”，表示“余以为吾人革命所争着，不在个人意气与私见，而为三民主义之实行；在存亡危急之秋，更不应计较过去之一切，而当使全国国民彻底更始，力谋团结，以共保国家之生命与生存”。[4]蒋介石的谈话，实际上承认了中国共产党在全国的合法地位。

从中共宣言中的三项主张来看，实际上充分体现了孙中山先生的三民主义思想。其第一项主张表达是抗战背景下的民族主义，第二项主张表达的是民权主义，第三项主张表达的民生主义。

为了充分表明合作抗战的诚意，中国共产党又提出了四项保证。第一项保证表明，中国共产党将在至少整个抗战御辱时期，全面接受国民党的指导思想，以三民主义替代共产主义和社会主义，来指导中国共产党在抗战时期的行为。第一项保证的实质是国共两党指导思想的统一。

其第二项保证和第三项保证，一方面是承认了国民党政权为合法政权，另一方面是承诺取消共产党控制下的苏维埃政权，并表达了乐意实现国家政权统一的愿望。根据国共谈判达成的协议，苏维埃政权取消，原陕甘宁地区的工农民主政府改称为“中华民国陕甘宁边区政府”。也就是说，在中国共产党承认国民党政权的中央政府地位之后，国民党也承认了共产党控制的陕甘宁地区政权，为国民党中央政府治下的一个具有特殊地位的地方政权。这两项保证的实质是国共政权统一。

第四项保证则意味着在编制上不存在“红军”，中共军队被改编为国民革命军，行动受国民党军事委员会指挥，军费由国民党军事委员会拨给。该项保证的实质在于双方承认军事上的统一。

除此之外，国共两党还曾商谈，将国共两党合并，以组织一个“大党”，[1] 实行党的组织的融合。

国共两党的“统一”，为建立广泛的中华民族抗日统一战线，创造了最重要的前提。

国共两党在上述方面的表态，构成了双方合作抗日的大致框架。这个大致框架就是：国民党为主，共产党为辅；共产党控制下的政权和军队，受国民党控制的国民政府的管理和统辖，共产党控制下的政权和军队是蒋介石和国民党所控制的中央政权下的地方政权和军队。一句话，在抗战的大局下，中国共产党在政治体制和政治格局上，接受了国民党的一党训政。尽管随着抗日战争的发展，共产党所控制的军队逐渐壮大，但是从总体上讲，1944年以前，上述局面没有得到实质性的改变。

（三）抗战时期中国宪政运动的兴起及第三方面势力的形成

抗日战争开始之后，以蒋介石为首的国民党政府由于坚持抗日，受到了全国各党派和全国人民的认同和拥护，特别是受到民主党派的拥护。各民主党派都收起自己的旗帜，表达了拥护“政府抗战”和“最高领袖领导”的真诚合作愿望。同时，国民党政权为了集中全国力量抗战，也作出若干开明姿态，“开放政权”以动员民众。1937年9月9日，设立国防参议会，由国防最高会议主席聘请各党派要员组成。其中，中共参议员为周恩来、林伯渠、秦邦宪三人。其任务为听取政府关于军事、外交、财政等报告，向政府提出建议。国防参议会的决议、意见和建议供政府参考，“为政府的咨询机关”[2]。由于各党派希望不仅仅只是为抗战贡献意见，而且希望参与各方面的国事，国民党便撤销了国防参议会，而于1938年7月6日设立国民参政会。国民参政会的职务是“向政府建议，备政府咨询，藉以沟通政府与人民间的意见，从事于抗战建国大业”[3]，享有“决议”、“建议”、“询问”等诸项权利。在国民参政会中，中共有7名成员。

虽然国民参政会并非如蒋介石所称“可以说是抗战时期的议会”[4]，完全具有议会的功能和职权，但它确实给各种政治力量提供了一个表达自己观点、参与国事的平台。正是有了这个平台，抗战期间声势浩大的宪政运动才得以生发。

1939年9月9日开始在重庆召开的国民参政会一届四次会议，成为民主宪政运动的发端。在这次参议会上，各党派一共提出了7项有关宪政的议案，其中国民党1项，共产党1项，中间党派5项。中共参议员董必武提出《请政府明令保障各抗日党派合法地位案》，要求国民党政府取消《限制异党活动办法》，保障抗日党派的合法权利。第三党、青年党和国社党联合提出《请结束党治立施宪政以安定人心发扬民力而利抗战案》和《改革政治以应付非常局势案》，国民党参议员也主张召开国民大会，制定宪法，开始宪政。这次大会，最终促使国民党政府承认争取宪政为合法，从而使宪政运动在国民党统治区迅速发展起来。

一方面，由于国民党的“容纳虚怀”[1]，使宪政运动得以发展；另一方面，由于国共的矛盾对立，促使国共以外的“第三方面”这个“中间派”得以自赋使命。“若是两大党融洽无间，则形势又自不同，亦许没有此第三者之出现。反之，他们的尖锐对立，恰便促成了现在的同盟”[2]。梁漱溟此处所说的“同盟”，就是“统一建国同志会”，后来又先后改名为“中国民主政团同盟”、“中国民主同盟”。该同盟名字的更改，从重统一到重民主，反映了宪政运动的客观发展。起初他们只是想在国共之间劝和，制止双方的冲突[3]。后来 “张君劢、左舜生、黄炎培、梁漱溟等四人会商，决定加强中间的组织。因为想来想去，非民主团结，大局无出路；非加强中间派的组织无由争取民主团结”[4]，于是便秘密决定成立“中国民主政团同盟”。1941年9月18日，中国民主政团同盟在香港出版《光明报》，于双十节刊布同盟成立宣言和对时局主张之十大纲领[5]，中国民主政团同盟正式面世。这样，便在中国的政治格局中，增加了一个独立于国共两党之外、以追求西方式民主宪政为目标的政治力量。

中国民主政团同盟的成立，是一种力图摆脱国共两党这种政治两极的“牵制”，特别是摆脱国民党的控制，以独立姿态干预中国实际政治生活的具体行动。它既要求国民党结束其党治，实现政治民主化，切实保障人民的自由权利，又主张军队国家化，反对共产党“武力割据”，要求共产党将军队交给国民党控制的国民政府。它对两党都进行了批评，也都提出了相应的要求，体现了其“第三者”的政治立场。

本来，国民党在1939年11月召开的五届六中全会宣布于1940年11月12日召集国民大会，后来国民政府以“交通不便”为由，决定召开国民大会的日期另定。在各方面的推动下，1943年9月举行的国民党五届十一中全会声称“数十年来，本党一贯之主张与期望，不断之奋斗与牺牲，为在建立民国，实施宪政”[6]，并通过了《关于实施宪政总报告之决议案》，决定“国民政府应于战争结束后一年内，召集国民大会，制定宪法而颁行之，并由国民大会决定施行日期。”[1]这样，国民党便把民主宪政的大旗扛在了自己的肩上。

二、联合政府的提出

（一）中国共产党对宪政运动的态度

中国共产党对于宪政是陌生的。抗战爆发前，在党的文件里找不到关于宪政的提法和论述。