何增科：政治合法性与中国地方政府创新――一项初步的经验性研究

内容提要：政治合法性直接关系到政权的兴亡更替。本文简要回顾和总结了古代民本主义和近代民主主义有关政治合法性问题的基本思想，在此基础上提出了在当代中国巩固政治合法性基础的八条途径。随后，作者对2000年以来三届“中国地方政府创新奖”63个案例进行了初步的经验研究，据此回答了地方政府创新是否和通过何种途径增强了政治合法性的问题，同时分析了地方政府创新在增强政治合法性问题上的限度问题。

关键词：地方政府 政府创新 政治合法性

改革开放以来，以分权化和市场化为导向的政治经济改革，扩大了地方政府的立法权、管理权和财政收入支配权，增强了地方政府进行自主制度创新的能力。以经济发展指标为主要内容的地方政府官员政绩考核和晋升体制和由此引发的经济发展区域竞赛效应为地方政府进行政府改革与创新以促进经济发展提供了动力和压力。中央政府和社会各界鼓励改革和创新的宽松舆论环境进一步便利了地方政府创新。中国加入经济全球化进程后，各级地方政府的国际交往日益增多，为地方政府学习和借鉴各国政府改革与创新的先进做法和经验提供了有利条件。正是在这种大的背景下，许多地方政府进行了政府管理体制和技术的改革与创新（以下简称地方政府创新）。地方政府创新是否增强了相应层级的政治合法性？如何增强政治合法性的？在多大程度上增强了政治合法性？地方政府创新增进政治合法性的局限性在哪里？为了回答上述问题，本文对2000年以来三届“中国地方政府创新奖”63项获奖项目的独立评估报告进行了认真的文献分析，在此基础上对中国地方政府创新与政治合法性的关系进行了初步的经验性研究。

一、政治合法性的意义及增强政治合法性的基本途径

政治合法性是自从政治权力从社会中分离出来后就一直为人们所关注的一个重大问题，它涉及到人们对统治者与被统治者关系的评价以及由此产生的统治的权利和服从的义务问题。所谓政治合法性，是被统治者对身处其中的特定政权及其执掌者政治统治正当性的判定及相应的对其统治权利的自愿承认和服从。[①]政治合法性具体表现为民众对政治制度的认同程度以及对特定政府及其政策的支持率或满意度。

政治合法性直接关系到政权的兴衰存亡，对于维持和巩固政治权力具有重大的意义。只有建立在政治合法性基础上的政治权力才具有真正的权威性，失去合法性的政治权力因其仅仅依*暴力压制而难以持久。“合法性是保持社会政治秩序的基础。没有它，领导者们就必须依*压制来保持他们的权力，但是单*这种压制又是不能保持系统的稳定的。”[②]如果政治统治的合法性受到普遍怀疑和彻底否定，出现了严重的合法性问题，民众就会收回对统治者的信任和支持，各种形式的反抗就会日益激烈，政府的统治将难以长久维持下去。保持政治合法性对于维持政府的施政能力从而推动经济社会发展也具有十分重要的意义。只有民众相信政治统治的正当性，采取支持与合作的态度，政府才能有效施政，否则的话政府从社会提取资源、分配资源和实施管制的能力都会因为民众的不合作乃至抵制而受到严重削弱，甚至陷于瘫痪状态。而失去政策制定和实施能力的政府是无法有效推动经济发展的。正如阿尔蒙德所说的：“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效的实施，而且为实施法律所需要的人力和物力耗费也将减少。而且，如果存在某种合法性基础的话，权威人物在困难的处境之中也有时间和能力来处理社会和经济问题。”[③]

虽然“政治合法性”一词是近代以来才出现的一个政治社会学术语，但有关政治合法性的思想却有着悠久的历史。各国不同的政治思想传统为民众判定政治统治的正当性和统治的权利提供了不同的理论依据。在当今中国的人文语境下，民众判断政治统治正当性的价值规范或基本原则主要来自如下两大思想流派：中国古代民本主义政治思想，近现代民主主义政治思想。

中国古代民本主义政治思想是当今中国民众进行政治合法性评判时难以割舍的重要思想文化遗产。中国古代民本主义政治思想强调君以民为本和民奉君为主，君主和各级官员与民众的关系犹如父母和子女的关系，君主和官员须“爱民如子”、“为民做主”、“为民谋利”、“兴天下之利”，民众则拥戴和服从君主的统治，君主统治的权利来自为民众服务的义务，否则民众就没有服从的义务。具体来说，中国古代民本政治思想关于政治合法性的基础和来源的思想主要包括如下几项内容：（一）以重民、爱民、为民为基础的道德正当性：古代民本主义政治思想家强调统治者必须“重民崇德”，“敬德保民”，“勤政爱民”，确立以民为本的道德自觉，以国事为重，以民众为先，与民忧乐与共。统治者的言行只有符合重民、爱民、为民的道德要求，才能实现天下归心，百姓拥戴，安居其位。（二）以体察民情倾听民意为基础的政策过程的合理性：中国古代政治思想家在天、君、民的理论建构中，提出了民从君、君从天、天从民的大三角关系。[④]既然天意与民意相通，君主和各级官员在施政过程中就必须体察民情，倾听民声，从而顺应民意。无论在用人还是在处理具体政务的过程中，民本思想都要求各级统治者注意走访民间，关心民瘼，体察民情，倾听民意，体恤民力，力行“仁政”从而实现“恤民”、“养民”“保民”的目标。（三）以安民、富民、教民、均平等改善民生的“仁政”为基础的政策绩效的有效性：在民本思想家看来，君主和各级官员获得统治的权利就必须尽到“为民谋利”、“兴天下之利”的责任，利民落实到政策效果上就是要实现改善民生的为政之要。古代思想家认为，能否 “为民谋利”或“为民兴利除害”而非谋取一己之私利，是基本的政治评价标准同时也是君主与各级官员须遵守的道德标准。[⑤]利民的政策体现就是安民、富民、教民、均平，具体来说就是使百姓过上富裕、安定的生活，同时对其加以道德礼仪教化，而抑制豪强兼并、保障基本田产的均平是重要前提条件。（四）以民心向背为基础的政治反抗和政权更迭的合法性：如果统治者贪残暴虐无德无道而导致民不聊生、民怨沸腾，那么民众进行政治反抗和王朝的更替，就是“替天行道”， “应乎天而顺乎人”，既合理又合法。 民本主义思想本质上是一种重视利民惠民的政绩的结果合法性。

民本主义思想为中国古代的君主专制主义政治统治提供了合法性根据，因而有着自身严重的局限性。正如俞可平所指出的那样，民本主义思想的实质是“君王为主，臣民为本”，在承认主权在君的前提下，强调臣民作为“本”的作用，因此它和民主主义有着本质的区别。[⑥]孙晓春指出，民本主义实际上是“民为国本，君为民主”，“国以民为基，贵以*为本”的论述阐明了这一道理。“天降下民,作之君,作之师”[16 ] (《尚书・泰誓》, “天生民而立之君,使司牧之” (《左传》襄公十四年)，说的也是这个道理。民本主义者所理解的民乃是天下所有民众的集合，它关注的是作为整体的民众而否定了个体的存在。民本主义所理解的民同时也是愚氓的同义语，民众缺少知识与智慧，因此要接受富有知识、智慧和美德的君主和官员的统治。“为民谋利”的政治准则在民众和统治者之间确立了一种利益和权力的交换关系，统治者须为民众谋取利益，而作为交换，民众则必须接受君主的统治权。在这里民众只是利益的主体，而不是权力的主体。[⑦]

近现代以来，中国不少思想家和政治家在借鉴西方民主思想和继承改造传统民本思想基础上，逐步形成了具有中国特色的民主主义政治思想。孙中山先生“祖述民本”，“宪章民主”，他所创立的三民主义思想特别是其中的民权主义思想乃是中国近现代民主主义政治思想的重要代表，同时也成为评价中国近现代政治合法性的重要标准。“我们所说的三民主义的意思，就是民有、民治、民享，这个民有、民治、民享的意思，就是国家是人民所共有，政府是人民所共管，利益是人民所共享”，[⑧]具体来说就是民族主义、民权主义和民生主义。按照孙中山先生的说法，所谓民族主义，就是是克服家族主义、宗族主义和一盘散沙状态，振奋全体国民的民族精神，增强全民族的联合与团结，摆脱帝国主义的政治压迫和经济压迫，恢复中华民族在国际上与各国平等的政治与经济地位，同时尽到维护世界和平、扶持弱小民族与国家、抵制列强压迫的世界责任。民生主义中的民生指的就是人民的生活、社会的生存、国民的生计等，民生主义以养民为目的。民生主义强调调和大多数人的经济利益，通过平均地权、节制资本、调节收入、增加生产、改良教育等手段，提高全体国民的生活水平，满足人民的生活需要。如果说民本主义思想中包含了民有、民享思想的萌芽的话，那么有无民权思想则是民主主义和民本主义最重要的区别。[⑨]民权主义是相对于君权帝制而言的。在孙中山先生看来民权主义就是，推翻帝制，建立共和，主权在民，人民享有选举权、罢免权、创制权、复决权等直接民权而得以管理政事。民权成为人民享有政治地位上的平等自由的保障，民权也是人民做国家的主人、官员做公仆的保障。孙中山先生主张人民拥有管理政府的四大权利即选举权、罢免权、创制权和复决权，同时在政府内部按行政权、立法权、司法权、考试权、监察权等五权宪法组织政府，提高政府的效率和能力。[⑩]从上述内容可以看出，三民主义对政治合法性的强调在重视改善民生提高国际地位等结果合法性的同时，更加重视授权来源、决策过程和程序的民主合法性。三民主义的政治理想在国民党统治时期并没有实现，中国共产党人在实现国家的独立解放和繁荣富强、人民生活的逐步改善方面所取得的成就，为自己的执政地位争得了政治上的合法性。同时中国共产党人日益深刻地认识到，“没有民主就没有社会主义”（邓小平语），“没有民主就没有现代化”（胡锦涛语），建设社会主义民主政治和法治国家目标的达成将促进政治合法性基础从传统民本主义向现代民主主义的转换。

无论是传统民本主义政治思想，还是近现代民主主义政治思想，都对当代中国社会各界判定执政党和政府的政治合法性产生着重要影响。综合民本主义和民主主义政治思想，可以看到当代中国人们衡量政治合法性的标准有八条，这八条标准也为增强政治合法性指明了基本途径。在当代中国增强政治合法性的基本途径至少有这样八条：

一是发展经济，强国富民。近代以来，救亡图存，振兴中华，成为中国社会的最强音，哪个政党和政府能够完成这一历史任务，哪个政党及其政府就能赢得民众的认同和支持。执政党和政府的政治合法性在很大程度上取决于它促进经济发展，实现现代化，提高综合国力，改善人民生活的能力和政绩。邓小平对此有着深刻的认识。他指出：发展是硬道理，“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。[11]只有通过改革开放，大力解放和发展生产力，提高人民生活水平，使中国屹立于世界先进民族之列，才能显示社会主义制度的优越性，才能使共产党政权赢得人民群众的衷心拥护和支持。十六大以来的新一届中央领导集体基于同样的理由，提出了“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”的中心任务。政绩合法性已经成为党和政府的政治合法性的重要来源和基础，而发展经济，改善民生，强国富民，成为政绩最重要的内容，同时也成为人们评价政权的政治合法性的首要标准。

二是改善收入分配，促进社会公平。中国自古以来就有着反对贫富两极分化，“不患寡而患不均”，主张“均贫富，等贵*”的“均平”思想传统，这种思想传统对政权合法性的延续有着重大的影响。世界银行对东亚经验的研究表明，东亚各国领导人在经济起飞过程中，为了赢得统治的合法性，制定了分享增长的战略，力求使社会各阶层在经济增长过程中普遍受益，而后者是民众支持政府的关键所在。[12]中国领导人自90年代以来日益深刻地认识到，收入分配不公，收入差距日益增大，引起群众的普遍不满，并蚕食着执政党和政府的政治合法性基础。因此，以社会公平为政策导向，努力缩小收入分配的地区差别、城乡差别和阶层差别，建立和完善社会安全网，扶助弱势和困难社会群体并维护其权利，使发展成果惠及全体人民，使人民群众从经济增长的成果中普遍受益，将成为执政党增强政治合法性的一条长期有效的重要途径。[13]

三是建立廉洁和透明政府，增强公民对政府的信任。实现社会公共利益的最大化是政府存在的理由和目的之所在，如果各级政府官员只顾追求私人利益最大化而罔顾社会公众利益导致贪污腐败泛滥成灾，政府就将失去其存在的理由。政府腐败会导致公民失去对政府的信任和支持，是造成政治合法性危机的重要根源。