郁建兴 吴宇：中国民间组织的兴起与国家―社会关系理论的转型

内容提要:中国民间组织的“暴发式”增长引起了学界广泛关注和争论。作为对原有分析取向―市民社会与合作主义―的修正和补充，“国家在社会中”这一新取向为我们解读中国当前的民间组织现象提供了可能性。新时期中国民间组织从国家中分离出来的同时又在以新的方式与之建立起连接，这一连接的本质是双方基于合法承认基础上的互动，它表明国家和社会正在通过交换界定相互的关系。

关键词：民间组织；中国；国家－社会关系：“国家在社会中”

改革开放以来，中国民间组织呈现出“暴发式”增长，引起了学界的广泛关注和争论。作为两种主流研究倾向，市民社会论者将各种民间组织的兴起看作某种“市民社会”的萌芽，而合作主义论者则将它视作是与国家、企业进行多边合作、相互依赖的发展过程。但把这两个源自西方历史经验的概念作为理解当代中国社会变化的工具，很可能是存在问题的。事实上，“特定社会的发展状况和类型与民间组织的发展是联系在一起的，透过对特定社会中这类组织的研究可以发现此一社会的重要特征和发展趋势”[①]，反之亦然。因此，我们主张从中国社会本身的演化脉络中去探索民间组织的缘起和发育过程，将现存民间组织理解为国家正式制度与社会力量在复杂背景下进行互动的产物。本文从国家－社会关系理论的转型入手，尝试运用“国家在社会中”这一区别于“国家中心论”和“社会中心论”的分析取向来解读中国当前的民间组织现象。

一、从分立走向合作：国家―社会关系理论的转型

作为20世纪最后25年占主导地位的国家－社会关系分析范式，市民社会理论强调社会与国家相对的二元性质，关注“那些不能与国家混淆或不能被国家淹没的社会生活领域”[②].在中国，改革开放后经济领域的市场化催生了社会领域的自治化，导致国家与社会关系的转型。受20世纪80年代以来民间组织大量涌现的现象所鼓舞，市民社会论者认为这标志着“市民社会”在中国的出现，并且把中国转型的方向概括为市民社会的发育和成长。对此，也有学者质疑这一理论的普遍性，他们通过多个国家的转型经验论证了国家力量的衰减并不必然导致或帮助市民社会的健康发展。自治社团的增加，如果没有政府加以适当引导和控制，在游戏规则尚未健全之前，社会就有分崩离析的危险。国家与社会之间不是此消彼长的正负关系[③]，对任何一方的过分强调都会导致灾难。

由此，当代市民社会理论的发展试图跳出二元对立的框架，找到国家与社会勾连的基础，各种社会团体被认为是恰当的选择。哈贝马斯首先指出“市民社会的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”[④]，这些组织的功能与使命在于“通过两个相互依赖而且同时发生的过程，来维系并重新界定市民社会与国家的界限：一个过程是社会平等与自由的扩展，另一个是国家的重建与民主化”[⑤].科恩和阿雷托则进一步将市民社会理解为“一个介于经济和国家之间的互动领域，构成这个领域的首先是亲密领域（尤其是家庭），结社领域（尤其是自愿结社），社会运动，以及各种形式的公共交往”[⑥].与此同时，中国市民社会论者也对西方的概念范式作了改造与修正，邓正来提出要建构“良性互动的国家与社会关系”[⑦]，黄宗智则明确指出中国实际的社会政治变迁过程从未真正地来自对针对国家的社会自主性的持久追求，而是来自国家与社会在第三领域中的关系作用[⑧].

尽管如此，市民社会理论一贯的个人主义、自由主义和多元主义的文化主张还是与我国国家与社会“你中有我，我中有你”的历史传统有很大矛盾。斯林格尔（Solinger）发现，改革开放以来，城市经济创造的新的商人阶级仍是依赖官僚的支持而生存的，他们虽然希望增加独立操纵的能力，但也不会忘记纯自由竞争会把他们从特别的内部渠道中驱逐出去[⑨].怀特（Gordon White）的研究也指出目前社会团体扩大影响的主要方式仍是接近体制，而不是形成压力[⑩].这些结论并未引出市民社会的发展，而与合作主义理论框架相暗合。

著名的合作主义理论家斯密特（Pilippe C.Schmitter）认为，“合作主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式和制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。……这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）、有数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），被授予给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们的需求表达、领袖选择、组织支持等方面受到国家的一定控制”[11].根据国家与社会力量的对比差异，合作主义又分为“国家合作主义”和“社会合作主义”，前者强调自上而下国家对利益集团的控制，后者强调利益集团自下而上的参与[12].而我们所说的民间组织就是这里的功能单位，在合作主义的理论背景下，它们的独立性从来就不是绝对的，政府对某一领域中的利益代表资格的确认是其存在与发展的前提之一。

丁学良曾批评市民社会理论对共产主义的观察重在体制外正式组织或协作的发展，这样做往往只看到体制内外的冲突，看不到体制内的不一致性[13].合作主义恰恰观察了国家与社会的制度化连接方法，意在解决多元主义面临的一个难题，即在限制公共权威的同时，如何自行解决社会分殊权利的众多冲突。近来有关发展中国家民间组织与民主化的研究显示，自治的社会团体既可能加强市民社会和民主，也可能将市民社会与国家之间以及市民社会自身现存的政治竞争制度化[14].与西方国家相比，中国市民社会及多元竞争所需要的条件更不充分，再加上国家的主导作用依然很强，各种民间组织的自我表述、团体认同和自主性发展都十分缓慢，这样，市民社会在中国的发育不仅是困难的，而且可能是充满冲突的，甚至可能导致社会的分裂[15].对此，合作主义者提出通过国家来保护社会团体的代表性地位和它们与国家之间的制度化联系渠道，减少竞争，这样的结构产生了两方面的结果，即利益的聚合和被委托推行政府政策的责任，这“意味着社会和国家双方能够通过合作而获益：一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制之中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权”[16].

合作主义与市民社会理论一样，都建立在国家－社会二分的基础上，但它意在突破后者着力捍卫的这一界分，强调社会自由化背后的重新整合，是一个“先分化后整合”的过程。然而，观察中国实际社会变迁的现实，国家与社会的分立并未完成，国家的主导作用依然明显，与其说这是一个权利分立的过程，毋宁说是一个分化与整合同一的进程。这种情况下，切割中国社会生活的现实，使之符合“合作主义”模式，难以找到中国社会的真问题；而在新的背景下将这一理论“反”过来使用，又在某种程度上偏离了它的传统主题。为了避免这种尴尬，我们需要更具解释力的分析模式。

1994年，米格代尔（Joel S.Migdal）、克奇利（Atul Kohli）和许惠文（Vivienne Shue）主编的《国家权力和社会力量：在第三世界中的支配和转型》一书讨论了传统二元理论作为第三世界分析框架的局限，吸收和借鉴了合作主义理论的重要思想，提出要从国家和社会的相互冲突、适应及创造方面理解双方的变化，取代以任何一方“独立”解释社会转型的做法，开始了一种被称为“国家在社会中”（State in Society）的研究方法。几年后，米格代尔又在新作《国家在社会中：研究国家和社会如何相互转化和相互构造》中对其主要观点作了进一步论证。他指出“国家和社会都不是固定的实体，在相互作用的过程中，它们的结构，目标，支持者，规则和社会控制都会发生变化，它们在不断地适应当中”[17].

（1）“国家”的概念被分为理想的和实践的，前者构成传统分析模式中一致的整体，也是在此意义上国家与社会相区别；而后者指出国家是由多个不同部分的实践活动构成的，它们既可能确认和加强整体性的国家并提升其超越社会的自主性，同样也可能削弱这一完整性并模糊两者之间的界限。国家的各部分与社会的不同群体之间总是存在一些重要的联结，它们常常影响着国家和社会各自的控制领域，使得这些领域的边界模糊而又经常移动。国家在实践上的二重性正是新取向的关注点。

（2）“社会”是一个网状结构，各种社会势力并非团结一致对抗国家，它们之间的竞争导致了多种不同的规则制定逻辑和各种公开或者隐蔽的社会冲突，最终是没有一个社会势力可以统治全局，社会的变化结果难以预料。国家作为政策制订者也不是凌驾于社会之上，而是存在于社会中，构成社会的一部分。实践中的国家很少能够摆脱社会而独立自主，其自主性、政策的倾向、领导人的威信及其本身的一致性都深深受到它所运作的社会的影响。因此，无论是国家还是社会都无法独立主导社会的变迁。

（3）国家及社会各自的行动是互为反应的，双方在社会结构中的相对位置及行动都是互动的结果，无法预先确定。因而，国家各部分与社会各部分之间具体联系的本质决定了国家能力方面的不同，两者的互动既可能使国家和社会“双方都产生较过去更多的权力，也可能使双方都变得较以往更为脆弱”[18].在这个假定下，新取向强调运用比较的方法对国家与社会之间各种具体联系的过程及其本质进行描述，特别是通过具体地、历史地分析一些特定的联结和转化来澄清国家与社会之间的关系。

“国家在社会中”的研究方法企图突破国家－社会二分的限制，把国家当作社会的一部分，用基于合法承认的“互动”关系来解释社会结构的运转特质，这点非常接近合作主义的思想。后者为我们提供了国家和社会不同部分制度化关系的理想类型，重心在功能单位和体制的合法化关系；前者则给我们提供了研究的方法，某种程度上说，它对合作主义理论在第三世界国家的适用做了修正和补充。因此，我们也不试图严格区分这两种理论方法，而是选择站在“国家在社会中”的研究立场上，借用“合作主义”的制度安排来解读中国当前的民间组织现象。

二、合作与互强：国家的型塑与民间组织的兴起

改革开放冲击了原有的管理体制，带来了人民公社的解体和单位制的萎缩，这时候，无论是政府还是社会都需要有新的组织形式来填补制度上的真空，处理社会自由化背后的整合问题。民间组织应运而生，呈现出“暴发式”增长，以社团为例，50年代初，全国性社团只有44个，60年代也不到100个，地方性社团大约在6000个左右。到了1989年，全国性社团剧增至1600个，地方性社团达到20多万个[19].经过政府的重新登记和清理，这一数量有所减少。截至2002年底，全国共登记社会团体13.3万个，其中，全国性社团1712个，省级社团20069个，地级及县以上社团52386个；民办非企业单位11.1万家[20].

这些民间组织正在从“政府的助手”变为“政府的合作者”，它们在从国家中分离出来的同时又以新的方式与之建立起连接：一方面，国家以特别的方式对民间组织进行管理，将其整合进政府系统；另一方面，民间组织也借用某些特殊的形式来获得合法性。这些新的连接方式界定了当前中国的国家－社会关系。

1、国家：型塑民间组织

国家作为主导力量既可以通过法律手段取缔那些被视为非法的民间组织，也可以促使民众或者自动放弃这些组织，或者自觉改造活动的方式，以符合国家的定义。根据《社会团体登记管理条例》，社团成立的前提是找到一个业务主管机关，而其唯一合法代表就是政府机构及其授权的组织。通过这一形式，国家得以把所有合法社团都整合进政府组织系统。在1989年的社团重新登记中，大量民间自发的兴趣爱好组织被认定为不规范的社团组织而予以取缔，保留下来的地方性兴趣爱好组织都是挂靠在文联、体委下面的社团。1992年以后，各类文体社团再次涌现，它们都自觉采取挂靠在全国性官办半官办社团下的形式而生存[21].

同时，多数有重要社会影响的民间组织最初都由政府创立，尽管它们最后从组织上脱离了创办者，但两者之间依然有着极为密切的联系。一方面，这些组织的资源几乎都来自政府，摆脱不了“体制依赖”[22].例如，“希望工程”依赖共青团系统的全国性组织网络来开展工作，中华慈善总会借民政部来建立信誉，各地的消费者协会则借政府工商部门来建立信誉，