周光辉：当代中国政治发展的十大趋势

当代中国正经历一场广泛而又深刻的历史性变革，这场变革涉及到社会的方方面面，其中政治变革也凸现出比较明显的发展趋势。我们所以把这种变革视为政治发展，就在于，政治发展不仅是一个描述性概念，而且也是一个目标性概念，建设社会主义民主是中国政治改革的基本目标。所谓“当代中国的政治发展”，也正是在民主化取向这个意义上使用的。本文拟从十个主要方面对当代中国政治发展的趋势进行讨论。

一、国家与社会的关系从高度一体化转向适度分离

改革开放前的中国，特别是在建国初期，为了尽快摆脱贫穷落后，加速实现工业化，实行了高度集中的中央计划体制和管理体制。这种体制的基本特征是社会高度的国家化，其国家与社会的关系表现为两个方面：一方面是社会权力相对萎缩。由于社会缺乏自主性，社会流动性差，内部分化不明显，各种社会组织无法得到正常发育，社会内部难以形成一套自我管理、自我约束的内在机制。另一方面是国家权力的无限扩张。高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制使国家权力渗透到社会的各个领域，整个社会从微观到宏观，从个人到组织几乎都成了没有任何自主性的国家权力的附属物。社会的高度国家化，虽然可以提高国家权力的组织动员能力，在特定的情况下能够推动经济在短时期内的高速增长，但是，它不能从根本上解决经济与社会发展的动力和协调问题，不可能创造一个生机勃勃、充满活力和创造性的现代社会。

在改革开放初期，由于对国家与社会的关系缺乏正确的理解，在提出破除高度中央集权的管理体制的任务时，并没有自觉地意识到造成这种体制的更深层原因，所以，当时的改革只不过是在政府机构之间重新分配权力，即把一些权力下放给地方政权，由原来的中央行政控制变为地方行政控制，并未在国家与社会的关系上作大的调整。这种改革虽给地方带来了很大积极性，但没有触及到我国社会运行中的根本问题，即政治对经济、国家对社会的高强度支配。这种改革思路和作法，在实践中不但没有带来预期的效果，而且产生了新的问题。

到了本世纪80年代中期，我国在总结和反思前一段改革思路之后，及时作了调整。90年代在强化市场化取向的经济改革的同时，在管理体制上实行政企分开和转变政府职能的改革。随着经济体制和管理体制改革的不断深入，国家与社会的关系也经历了重大的转变，呈现出适度分离的趋势。主要表现在以下几个方面：第一，社会主义市场经济体制的确立，根本改变了我国传统的计划经济模式和经济运行方式，市场经济的实行导致了企业自主权的扩大和经营机制的改变，使社会的经济领域逐渐摆脱了国家行政权力的直接控制，享有了一定的自主权，从而改变了国家与社会一体化的经济基础。第二，国家对社会的控制幅度有很大收缩，国家直接控制的社会资源和领域都已经大大减少。如在整个国民经济体系中，各种经济成分共同发展；城市公共福利事业社会化、农村村民自治制度、社会保障以及社会救济制度等方面都有了相当程度的发展，社会自我协调能力有显著提高。第三，国家对社会的控制强度有明显改革，不再以强制性的行政指令和计划为主，而是以法律和经济手段为主来调节和控制社会的运行。第四，国家与社会在组织结构上有了明显分化，改变了过去社会组织行政化的倾向。企业以及其它类型的社会组织，如各种协会、学会、研究会、民间社团和一些事业单位逐渐与国家行政组织相分离，成为具有确定法律地位的独立法人。与此同时，国家对社会的管理权力也受到法律的约束。随着国家把本应属于社会的权力重新归还给社会，极大地解放了社会生产力，促进了社会的自我发育和成熟。一种以社会为主体，国家依法进行调节和管理的国家与社会适度分离的新型关系正在逐步形成。

二、政府权力从中央高度集权转向寻求中央和地方集权与分权的相互协调

在改革开放以前，我国实行的是中央高度集权的体制。这是一种由中央运用行政力量和行政办法集中地配置社会资源的管理体制。其根本特征是决策由中央一级作出，保证中央指令性计划的贯彻和落实是地方的根本任务，地方不具有相对独立的职责。尽管在这期间也搞过地方分权，但是，这种分权是在政治经济一体化的条件下，是在遵守和执行全国统一的指令性计划的前提下的地方分权。这种调整往往出现一统就死、一放就乱的局面。

实行改革开放后，我国采取行政性分权的办法，试图改革中央政府权力高度集中的问题。例如，从1980年起实行“划分收支，分级包干”的财政体制。此外，在计划投资、进出口、税收、价格、外汇、引进外资、预算外资金等方面，先后给予了地方政府以更多的自主权。虽然地区、行业间的竞争为经济发展注入了活力，但同时也付出了巨大的代价。一是导致地区结构趋同；二是造成投资需求膨胀，引起大量不必要的重复建设和盲目建设，并一再引发通货膨胀；三是中央政府调节经济的能力大大削弱，地区间市场封锁倾向抬头，妨碍了资源的合理配置，国有企业困难加重；四是在下放权力的同时并没有建立起完善的对地方权力进行约束和监督的机制，导致了腐败的滋长。

由计划经济向市场经济转轨的过程，实质上也是权力从集中到分散的过程。然而，否定高度集中的计划经济体制，并不意味着否定中央政府的积极作用，也不意味着否定中央政府适当集权的必要性。在以地方分权为取向的改革过程中出现的种种问题的根源，不在于中央与地方关系本身，而在于没有从根本上改变计划经济体制，政治经济一体化的问题没有解决。在这种前提下，地方政府不再是一个消极的被控客体，而成为一个能动的追求自身利益的主体，因此，在区域的特殊利益的驱动下，就必然表现为主动的扩权和寻求利益的最大化：一方面是想方设法地向中央要权；另一方面是千方百计地保护和扩大地方利益。如果把改革的着眼点只是局限在“中央集权”还是“地方分权”上，停留在行政性分权上，不从重建国家与社会间关系的高度来认识和实施这场改革，那么中央与地方关系的改革必将失去强大的社会支持，改革的措施只能是枝节性的权宜之计，不能从根本上改变旧的政府体制，更不能解决改革过程中出现的中央对地方某些方面仍然统包过多与调控乏力的现象同时并存的问题。实际上，片面强调中央集权而忽视地方利益和片面强调地方分权而忽视中央权威的倾向都是错误的。

1992年，在中国改革处于艰难选择的关键时期，我国明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。这实际上为超越仅仅从中央与地方对立的角度考虑问题，特别是仅从行政分权来考虑问题的片面观点指明了方向。要彻底摆脱“一统就死、一放就乱”的恶性循环，就必须在市场经济的基础上，在国家与社会相对分离的大背景下，重新界定中央与地方的关系，实现二者关系的合理化、法制化。

所谓中央与地方关系的合理化，概括地说，就是要建立与市场经济相适应的、符合现代社会政治经济结构要求的、集中与分散有机结合、分工合理、相互监督、相互协调的新型的中央与地方关系。实现中央与地方关系集权与分权的相互协调，应做到既能保证中央的权威，发挥中央在经济和社会发展中的主导作用，又能保证地方具有相对独立和明确的责权利，能有效治理地方事务，即“在合理划分中央与地方职责和权限的基础上，充分发挥两个积极性”。而实现这一目标的关键是科学地、合理地做好事权的划分，明确哪些属于“中央专有权力”，如中央政府负责内政、外交、国防和宏观调控等职责；哪些属于“地方专有权力”，地方政府作为中央政府的代理和地方利益的代表，依法独立地处理地方事务，如发展地方公共事业，负责地区的文化教育和社会保障等；哪些属于“中央与地方共有权力”，如维持市场秩序，保证社会稳定等。需要说明的是，寻求中央与地方关系的相互协调是一个动态平衡过程，人们不可能找到一个固定的最佳平衡点。中央与地方关系需根据实际情况的变化而作动态调整。

所谓中央与地方关系的法制化，是指要通过立法程序制定法律来规范中央与地方的关系。一方面做到在调整和处理中央与地方关系时有法可依；另一方面通过规定中央与地方职权变更的法律程序，保证中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变更的严肃性和规范性。同时，一旦中央与地方对具体的职责权限划分的解释和实际执行过程中发生争执时，应由全国人民代表大会常务委员会或有关司法机关依法进行裁决。

三、政治权威从神圣化转向世俗化

中国是一个封建文化传统影响久远的国家。新中国建立后，由于我们忽视了在思想文化领域开展对封建文化传统的梳理和批判，同时对西方近代形成的体现人类文明成果的民主和法治理念也缺乏认真的研究和阐释，致使在一种非民主的政治理念指导下，开始了强化政治权威的过程。这一过程通过神化领袖来加强政治权威。

随着国家与社会的逐步分化，特别是日常生活的政治化状态的终结，中国社会出现了一种明显的世俗化的趋势，反映在政治上，则是政治权威的世俗化。具体表现在以下几个方面：

第一，对政治权威的看法实现了从“神”向人的转化。自从中共十一届三中全会重新确立了实事求是的思想路线以来，解放思想和打破禁区一直是这个时期的社会主流。一些禁忌相继被破除。尤其是在学术界开展的真理标准的大讨论，在社会上通过各种形式展开的对“文革”所造成的难以估价的损失，特别是给人们心灵所造成的难以弥合的创伤的控诉，对大搞个人迷信和个人崇拜的做法的揭露和批判以及对“文革”成因的深刻反省，彻底破除了笼罩在领袖身上的神圣光环。人们认识到，政治权威是人，不是“神”；政治权威不仅要过世俗生活，而且也会犯错误。既然权威不是神而是人，其言行就不是绝对的、完美的，对其行为进行评价和监督就成为制度安排时的一种必然选择。社会成员对政治权威的看法上的这种转变的意义是深远的，对这种意义的理解不应仅局限于如何看待政治权威及制度如何安排上，更深层的意义在于它唤醒了民众长期被压抑的独立意识和自主意识，加深了人们对自己的判断力和能力的确信。当民众突然意识到领袖失去了神圣的意义，发现了领袖的世俗性，政治以及决策过程也自然失去了神秘性，人们在解嘲过去的幼稚的同时，最渴望的是实现自身的价值。抛开其它方面不谈，民主观念与封建观念的最大区别恰恰在于，民主政治被看作是普通人的政治而不是“圣贤”政治。在这个意义上说，人们在观念上对政治权威由神向人的转变为民主政治的建设提供了认识论根据。

第二，开始了由人格化权威向制度化权威的转变。改革开放前的中国对政治权威的神化与欧洲中世纪神化王权的方式不同，它是通过将权威个人的某些禀赋神化来建立权威的。这种权威与马克斯・韦伯所说的“个人魅力型”权威相类似，属于一种人格化权威，民众对这种权威的信仰和服从也完全是个人化的，是一种典型的个人崇拜。这种关系是建立在民众对领袖个人的忠诚关系上，而不是一种制度安排上。阿尔蒙德认为彻底摆脱人格化的权威的影响是发展中国家政治现代化过程中所面临的一个关键问题，他指出：“这些国家政治发展中的一个关键问题是，如何把合法性从个人身上转移到政权上来。”〔1 〕“文革”的教训也从反面证明了这一点，要实现国家的长治久安，必须从根本上实现从人格化权威向制度化权威的转变，也就是从人治走向法治。而实现这种转变的关键是要改革传统的高度集中的政治体制。自从80年代初以来，我国在政治领域进行了一系列的改革，如废除领导职务终身制，改革过去的权力过分集中的制度安排，通过一些具体的、可操作的措施来加强人民代表大会在政治生活中的作用，建立和完善对国家权力的制约和监督机制等。这些改革对促进由人格化权威向制度化权威的转变起到了推动作用。