朱秋霞：论现行农村土地制度的准国家――所有制特征及改革的必要性

论文提要：本文以规范的土地所有权理论为分析工具，通过对现行农村土地制度的特征分析和形成过程的历史分析，证明了现行农村土地所有权制度的准国家所有制特征，同时通过这一制度对于农村农业结构调整、规范的农村财政体制和金融体制建设、非农产业的发展和城市化过程中竞争性房地产市场形成的制度约束分析，证明改革这一制度的必要性和迫切性。在上述分析的基础上，本文提出农村土地制度进一步改革的首要目标是重新建设规范的集体土地所有制，而规范集体土地所有制的产权应该以上世纪50年代合作社的农民土地所有权为基础。

引言

在1985年到1989年，中国的农业增长经历了1978年改革以后的第一次低潮，以后又经历了多次波动，农业稳定增长、农民稳定增收成了中国经济难以解决的问题。十几年来，学术界曾经对农村土地制度的进一步改革作大量讨论，提出过集体所有农户租赁，国家所有农户租赁，公司经营农户租赁等改革建议。最初讨论的焦点是如何提高农民的农业生产积极性。

近几年来，由于城市化过程加快，农村发展和农民的收入增长滞后，征地中农民利益受到损害等问题成为社会关注焦点，于是，理论界再度讨论中国农村土地制度改革的必要性，并且提出了大量改革的建议〔1〕。这次讨论的重点是保护农民的权益问题。但是到目前为止的讨论，还缺乏对中国农村土地制度本质特征和改革必要性的全面性理论论述。因此，本文试图进行这方面的尝试。本文将从规范的土地所有权法（欧洲大陆法）出发，论证中国现行农村土地所有权制度的理论特征为准国家所有制，改革这种制度的第一步目标是建设规范的农村土地集体所有制。

1中国现行土地制度的理论分析

1.1分析工具欧洲大陆法中的土地所有权理论

从制度经济学角度观察，农业法在农业发展过程中起重要作用，它是农业经济和农村发展的政策框架。其中，土地法又是农业法的核心，在以农业为主的社会中，土地法基本决定社会制度和价值结构。即使在以资本投入为主的发达国家农业中，土地法仍然起决定性的作用。构成土地法的最重要内容为土地所有权法，关于土地交换和继承、土地使用的法规。土地法的核心是土地所有权法。涉及到所有权首先要区分所有权和占有权的概念。所有权是对一个客体总和的、绝对的物权。所有者可以根据自己的意愿处理为其所有的物体，任何人若无法律的特许不得干预。占有是对一个客体的实际控制。所有权和占有权不可以混淆，前者是对客体的法律所有，后者是指对客体的实际所有。土地所有权基本可以划分为两类：土地私人所有制（不分离的所有制）和土地国家所有制（分离的所有制）。在土地私有制下，自然人或法人是土地的所有者。作为土地的所有者可以是所有的个体，无论是个人家庭，还是股份公司，都享有相同的权利，在相同的法律规定和市场条件下处理他们的所有权客体。国家作为法人也是以一个私人所有者的身份出现。在土地私有制下，土地属于大量的相互独立的个体所有。与私有制相反，国家土地所有制是分离所有制，国家是一个国家所有土地的上所有者。它与不分离的土地所有制的根本的区别是，在国家土地所有制下，土地所有权是不可以买卖的。因为没有私人土地所有权的存在，所以土地所有权不可能向任何人出卖。上所有者可以转让土地使用权，接受土地使用权的人就成为土地的下所有者（占有者）。

从功能上来看，土地所有权又可分为个人所有权和集体所有权。个人土地所有权是指土地仅仅属于一个单一的自然人或者法人。集体土地所有权是指土地属于一组人共同所有，例如几个人组成的共同继承体或是合作社。一组人可以由两个以上的自然人或者法人构成。每个个人拥有集体中的一份。如果一个成员离开这个集体，他可以以实物形式或者货币形式退出他所有的一份。集体也可以作为法人，将它所有的土地出租或者出卖。

土地使用的法律形式可以分为直接使用和间接使用。直接使用是指土地所有者作为其所有的土地的使用者或者经营者，并且获取使用土地的经济成果。直接使用者可以是集体也可以是个人。德国的家庭企业属于个人直接利用，以色列的合作社就是集体直接使用的案例。

间接使用是指土地的所有者和使用者不是同一主体。间接使用可以通过租佃或者分离所有权得以实现。在私人土地所有制下，租地者可以是集体或者个人。在土地分离所有制下，土地的经营者可以是个人或者集体的下所有者（Lipinsky，1979，1986）。在分离土地所有制下的土地间接使用与私有制下的土地租佃的区别如下：

・土地的上所有者具有垄断地位，没有任何自然人或者法人可以以土地所有者的身份作为他的对立者。

・土地的上所有者和下所有者的地位是不可以变换的。土地的下所有者是有一定时间限制的经营者。他们没有任何可能性成为上所有者。

1.2分析结论――中国现行土地所有权本质上是准国家所有制〔2〕

根据上述土地所有权法的一般理论分析，中国自从1984年农村改革以后形成的现行土地所有权制，在理论上属于土地的分离所有制，直接地说是本质上的准国家所有制。国家在整个土地制度中的地位是土地的上所有者，村集体或者村行政管理单位，按照中国现行法律规定是村民委员会，在功能上是农村土地的管理单位，代表国家管理土地。农民在土地制度中的实际地位是土地的下所有者，即使用者。80年代初农业改革以后，土地的直接使用权由集体转为个体农户，但是土地的所有权并没有改变。中国农村土地所有权的结构为：

这一结论也许对许多读者来说颇有点费解，然而只需要结合中国的实际加以分析，就不难理解。

第一，尽管中国现行法律规定中国农村土地属于村民集体所有。但是事实上法律没有规定村作为所有权者应该有的权利。中国的土地承包期是由国家统一规定的，这里的国家可以是国务院，或者是党中央的农业政策办公室。改革以来土地的承包期是15年，现在国家又规定延长30年，有些省，例如贵州省规定再延长50年（洪名勇，2004）。这种规定理论上否定了村作为所有权人的地位。因为从法律上来讲，如果村集体拥有土地所有权，村集体就有权规定对农户的土地承包期，而不是由国家来宣布15年，30年还是50年，由国家宣布土地承包期本身就是说明国家是以土地所有者的身份来规定经营者的使用期限。

第二，根据上述一般土地所有权理论，土地所有者可以将土地卖给土地市场上的任何一个买者。而根据中国的土地征用法，村集体所有的土地不能够直接卖给土地开发商或者其它用地单位，而是首先由国家买进，进行所谓的土地征用，然后再由国家拍卖给土地开发商或者其它使用单位。这种做法理论上否认了村作为集体所有权者的地位。此外，对于农村跨地区的农业水利工程用地，国家没有对集体的土地所有权进行补偿。而是采取乡，村协调分摊的方式来平均分摊减少耕地的面积。而那些航道和水利设施的所有权与乡村毫无关系，而是属于国家、省或者市。

第三，根据一般的土地法理论，中国的现行土地所有制也不是村民集体所有。其理由为

（1）现在的集体是一个形式上或者抽象的集体，而不是一个实际的集体。集体从理论上说是一个由个体组成的可以分割的单位，个体可以是自然人也可以是法人。每个个体在集体中的所有权份额是固定和明确的，个体有权通过转让或者出卖的方式退出他的土地所有权的份额。而在中国现行的土地集体所有制下，村民没有任何个人土地所有权证书文件，证明他或者她在村集体中的土地的实物份额或者价值份额。因此，在现行中国土地法框架下，农民没有退出集体的法律条件。因此，所谓的村民集体所有从理论分析来看，是根本不存在的。

（2）在现行制度下，村民理论上是集体土地所有权的一个分子。但是村民作为所有权人的概念不是明确，固定的，而是与户口相关的，是变动的。由于集体的成员是不明确的，所以村民集体土地所有是一个糊涂的概念。

（3）现行中国农村集体所有制与原东欧社会主义国家农业土地集体所有制的根本区别在于，在那些国家土地理论上仍然是合作社集体所有，每个社员加入合作社入股的土地和财产数量在合作社有记录，集体成员具有退出的理论条件。所以德国统一以后，东德农业改革的第一步改革方案就是将土地退给原来的合作社成员，由他们在新的土地和财产所有权的基础上自愿重行组合，登记为新的合作社或者其它形式的农业企业。

第四，从一般的土地理论出发，中国的土地制度虽然很类似于一些非洲国家现行的社区所有制或者说类似于欧洲中世纪的社区所有制。但是严格来说，也不能够定义为社区土地所有制。社区所有制的特点是土地属于社区公有，社区按照社区的规定决定社区内部个人土地的使用的方式和期限。这里的社区具有真正的原始自治特点，没有国家统一规定的土地使用期限，也不存在行政管理。社区内的土地使用者的变换是由头人，或者教会的有地位的人物负责协调。例如在加纳，外出打工农户的多余土地由教会牧师负责介绍给需要种地的农民，并且能够担保，如果外出打工者回乡需要土地，将可以要回他的土地，在这种情况下，协调土地关系的制度力量依靠的原始宗教权威，而不是现代的产权制度。

第五，在非农产业比较发达的地区，土地使用权的转移主要以两种方式进行：由村集体收回，由集体通过招标方式承包给本地农民或者外地农民；在农民之间进行的土地使用权的非正式转让。这两种实践方式正是中国土地所有权准国家所有权结构的理论特征。在集体收回土地，承包给外村农民的情况下，体现的正是村行政管理的功能，因为集体的这种做法，并不需要被收回土地的农民的同意，也没有将发包土地的收入用于对放弃土地使用权农民的经济补偿。在农民的自发非正式转让的情况下，体现的正是一种地下转租行为，更不能够证明他们具有所有者的身份。

最后，中国现行农村土地所有制准国家所有制的特征为，中国的农民或者村作为农民的集体，不持有任何土地所有权的法律文件，即集体土地所有权和属于农民的集体土地所有权份额证书。如果真正要打官司，无论是农民个人或者集体，事实上都拿不出有效的法律文件，证明他们作为土地所有者的身份。

上述理论分析证明，中国农民问题的根源是农民没有土地所有权，法律意义上的土地所有权仍然掌握在国家手里。上述土地所有权的理论分析，也可以从实证资料得到一定程度的支持。关于农民对土地产权的认知调查表明，有相当数量的农民认为土地是集体的（虽然他们并不理解什么是规范的集体所有权），事实上仍有一定数量的农民，认为土地是国家的，土地是中央政府的（朱秋霞，1997.洪名勇，2004）。

勿庸置疑，在中国土地问题中也有不少事实似乎表明农民拥有事实上的所有权，即根据习惯法，农民拥有土地所有权。确有某些实际调查资料表明，一些农民认为土地是属于自己的。这是中国土地制度的一个重要特征，因此，本文从欧洲大陆法（成文法）的角度将其定义为准国家所有制特征，而不是直接用国家所有制的表达方式。在这种准国家所有制下，国家事实是唯一的土地所有者。

1.3现行农村土地制度形成过程分析

1.3.1共产党土地改革政策回顾

中国目前土地制度的形成的最初源头可以追溯到中国共产党最初的土地政策。虽然共产党成立之初的基本纲领是实行土地国有化，但是具体的政策却是经过了相当长时间的争论或者说是摇摆不定的过程。1930年初李立山主持工作时期通过《土地暂行法》，才明确提出土地所有权归苏维埃政府所有，建设集体农场，即土地国有农用。但是这个方案一开始实行，就在江西永新县遭到了农民的反对，最后不得不停止。这种土地所有权归政府，使用权归农民的政策在1930年秋天，共产党的六届三中全会上得到了根本的改变。主要的原因是共产党为了取得农民的支持，必须满足农民唯一的热望土地所有权的要求。后来共产党的土地政策基本是土地农有农用。如何满足农民的土地所有权的要求，那就是没收地主的土地分给农民。在这方面也有个政策转变的过程，开始只是没收大地主的土地，后来因为仅仅没收大地主的土地，难以满足农民对土地所有权的要求，因此必须扩大到所有的地主。最后，也要没收富农的多余土地。最主要的政策目标是为了取得农民的支持，为了满足农民土地所有权的需要。终结的目标是为了取得政权（张永泉/赵泉均，1985）。这个政策一直到共产党取得大陆大部分地区政权以后，限制富农的政策才改变为保护富农的政策。