任进：构建公民直接参政与表达利益诉求的新机制

一、 问题的提出

近几年来，公众通过各种途径和形式直接参政和表达利益诉求的事件时有发生。有的通过行政诉讼或行政复议方式，如2001年乔占祥不服铁道部票价上浮行政复议和行政诉讼案：乔占祥虽然被判败诉，但2002年铁路春运票价上浮时，国家价格主管部门举行了听证会。但在2001年，西安两位公民告陕西省政府征收手机用户扶贫帮困基金案，因法院认为省政府征收基金是抽象行政行为被驳回。2003年11月，因感染乙肝病原被取消公务员录取资格，安徽青年张先著以违宪为由状告安徽芜湖市人事局，成为中国“乙肝歧视第一案”。2004年5月31日，芜湖市中级人民法院作出终审判决，张先著胜诉。尽管张先著的胜诉只有象征性的意义，但他成为几千万乙肝患者权益的维护者和代表。

也有的公民，行使《立法法》第九十条规定的违宪和违法审查请求权，请求修改或撤销某项行政法规或地方性法规。如2003年5月14日滕彪、俞江和许志永三公民向全国人大常委会法工委提交《关于请求审查〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法〉的建议书》。同年6月19日，国务院常务会议通过新的行政法规废止了原收容遣送办法。

但更多的人是通过信访的形式表达了社会公众的利益诉求。如据报载，2004年1月14日湖北省随州市青年教师刘飞跃将一封在该市公共场所随机征集到的543人共同签名的公开信，以挂号信和电子邮件的形式，同时发往国家发展和改革委员会、卫生部、国家食品药品监督管理局和中央纪律检查委员会，呼吁采取措施根治医药行业长期存在的“药价虚高顽疾”。对于医药行业的药价虚高顽疾，多年来社会舆论对此的批评之声不绝于耳，但普通公民征集数百人联署公开信，要求政府采取措施，是建国以来的第一次。

被新闻媒体广泛报道的，是2004年7月底，宁夏回族自治区银川市的几百多出租车司机集体到政府上访，并有6000多出租车司机集体停运的事件。银川市政府先是表示原定于8月1日实施的《管理办法》、《管理规定》暂缓执行；后再次发布通告，明确表示《管理办法》和《管理规定》不再执行，继续执行原有的规定。

综上所述，随着民主政治的发展和公众民主观念、直接参政意识的提高，公众越来越多地通过各种途径和形式提出利益诉求并直接参与政治。我们认为，上述事件的出现具有一定的普遍性意义，值得引起重视并认真研究。政府回应和协调公众利益诉求是必要的，也是政府依法行政的体现，但更重要的是，为了落实宪法规定的人权主权和人权的原则，构建和谐社会，在国家层面上，要从世界的眼光、发展的眼光，看待、研究并借鉴西方国家宪法采用的某些直接民主形式，建立健全公民直接参政和表达利益诉求的新机制。

二、 公民直接参政和表达利益诉求：西方国家的做法

人民民主是世界各国宪法都规定的一项基本原则。这个原则的理念是：国家权力来源于全体人民，人民不是被国家统治的对象，而是统治国家的主人，因此，人民有权参与国家政治。在一定行政区域范围实施的民主，即为地方民主。

政府要实施行政管理，为公民提供服务，及时化解矛盾和纠纷，构建和谐社会，就要认真了解公众意愿及利益需求，就要扩大公民有序的政治参与，建立健全公众利益诉求的表达机制，搭建利益表达平台，使各种利益诉求得以畅通地表达出来。

根据宪法原理，直接民主应是公众利益诉求表达最理想的形式，但随着人类社会的发展，社会结构日趋复杂，事务分工日益细密，不可能也没有必要让社会全体成员都参与公共政策的决定和修正。因此，代议性的政府应运而生，并成为表达公众利益诉求的一种普遍可行的政治制度。但是代议性的政府制度并非最完美的政治形式，人民希望某种更直接的民主，以更好地使公众利益诉求得以直接表达，并弥补代议制度的不足。

一般认为，相对于被称为间接民主的选举而言，在西方国家，公民投票、罢免权、请求权、创制权和复决权，构成直接民主的主要形式。

（一）公民投票制度

公民投票（referendum），也叫“全民公决”，一般是指将宪法、法律或重要的公共问题交由公民投票批准的制度。[1]具体而言，是指一国或一地区公民针对全国或地区性相关事务和特定问题，举行全体公民直接投票，以“赞成”或“反对”两种选择，决定政府的施政措施或限制政府的特定作为。其适用范围包括有关宪法问题、重大公共政策或法律案及地方层级事项的决定。

在西方单一制国家，通常由宪法或宪法性法律规定公民投票制度。如法国是一个传统的中央集权的国家，1958年宪法规定了国民议会间接民主和全民公决的直接民主形式，但2003年3月28日法国《对宪法修改的宪法性法律》规定依照组织法规定的条件，属于领土单位权限范围的审议草案或者文件草案，在领土单位的提议下，通过公民投票的方式，提交该领土单位内的选民决定。明确将全民公决扩大到地方一级。

作为对间接民主制的补充，《日本国宪法》和《地方自治法》有一些关于地方居民直接民主的规定，除由居民选举产生议会和首长(自治团体)，通过他们管理本行政区域内的事务外，还有居民投票等。根据《日本国宪法》第九十五条，当地居民有权直接对那些仅适用于某一地方公共团体的特别法进行直接表决。随着公民意识及政治环境的改变，有的日本地方政府通过地方法令允许居民对本地方的重大事件投票表示其赞成或反对意见。

在联邦制国家，通常由联邦主体宪法或法律规定地方公民投票制度。在美国，有24个州的宪法和许多的地方政府和城市政府规定了公民投票制度。如根据美国《加利福尼亚州宪法》第十一条第一款、第二款和第三款，县的设立或合并、市的合并及县或市的宪章，必须得到有关县或市的大多数居民就设立或合并、制定县或市宪章而举行的公民投票的批准。

在德国所有的州，居民可以提出居民陈请书的形式对地方事项进行居民投票。在俄罗斯，事关地方居民利益的最重要问题，可提交公民投票。公民投票的举行，由地方自治代表机关动议决定，或应有选举权的公民要求由地方自治代表机关决定。各地方自治章程规定了要求提交公民投票需要达到的法定选民人数。《俄罗斯联邦选举权利保障法》和《俄罗斯联邦公民投票法》，为地方公民投票提供了法律基础。

公民投票制度在有关地方自治的国家公约中也有体现，如《欧洲议会地方自治章程》将地方政府就规划和决策过程在适当时间、以适当方式与当地居民进行协商，作为地方自治的内容之一。

（二）其他直接参与方式

在英国，当地居民可就他们关心的问题对教区议会或社区议会的议员施加影响，也可以通过各种全国性的自愿组织代表自己的利益，当地居民还有机会在土地利用规划制定过程中就有关问题发表意见。地方政府必须公开拟议中的规划的内容并听取意见，当地居民如对规划有异议，地方政府必须举行听证并依法处理。在某些情况下，异议者有权向独立审查机关提出公开质询。许多地方政府通过发送传单、举办展览、回答咨询等方式，让居民知情。法律还要求，地方议会应建立与当地居民协商的新机制。例如，根据法律规定，在确定地方政府如何提供有效的地方服务时，地方政府应当与居民代表（包括纳税人代表）进行协商。

根据1958年《法国宪法》，领土单位由选举产生的议会按照法律规定的条件自由地进行管理。但1992年2月6日的法律授权市镇可以就市镇范围内的地方事务的处理征询地方居民的意见。2003年3月28日《对宪法修改的宪法性法律》规定了公民的请求权，即领土单位的选民可以通过行使请求权的方式，请求将与领土单位权限有关的事项登记在地方议会议事日程上。

日本现行地方自治制度包括地方团体自治与居民自治，以间接民主的团体自治为原则，但作为间接民主制度的补充，公民直接要求等数项直接参与地方政治的方式也得到认可。除了公民投票外，公民直接参政的方式主要有直接要求制和直接要求以外的直接参政制度。前者指一定人数以上的选民联名向地方政府的首长或地方议会提出有关制定、修订、废除条例的要求或监查行政事务、解散议会、免除议员或首长等职务的要求；后者指居民还可以通过以下形式直接参与地方政府的政治活动：（1）居民监查要求：对地方政府职员在公共资金的支出、财产的获得、管理和处理以及契约签订等方面的违法或不正当的行为，居民可从纳税人的立场出发，向监查委员要求进行监查，并提请采取预防或纠正这些问题的必要措施，即提出“居民监查要求”。（2）居民诉讼：当居民对监查结果不服时，可以向法院提出诉讼，即提起“居民诉讼”。[2]

在美国许多州，根据州宪法和地方自治章程，居民有直接参与地方事务的权利。如根据《伯克利市宪章》，一定数目的市民可以联名向议会提出议案。如果署名参加提案的公民人数达到或超过最近一次市政选举中各个市长候选人得票总数的10％，那么议会或表决通过该议案，或在下一次州选举或市政选举时将该提案交付全体选民投票表决。

在德国，公民投票以外的其他直接参与地方决策的方式包括三种：（1）公民请求权：公民可请求乡镇议会处理议会职责范围内的具体事务。州宪章可规定公民请求要获得一定比例选民的赞同。（2）请求召集公民大会：公民大会要定期举行，以使公民能讨论决定重大的地方事务；公民大会可由议会召集，也可由达到最低比例居民的书面请愿召集。居民大会可提出建议和议案，由乡镇有关机构在规定期限内处理。（3）与当地专家协商：乡镇、县议会可以就具体事项与当地专家协商或任命专家作为乡镇、县议会决策和审议委员会常任顾问。

俄罗斯除了公民投票制度外，还有其他的公民直接参政方式，如在街区、街道或楼房居民会议上，成立街区委员会、街道委员会或楼房委员会等区域性社会自治组织，处理地方利益事项。它们具有法人资格，任期在两年以上。区域性社会自治组织的权力和责任，由地方自治代表批准的自治章程规定。

三、公民直接参政和表达利益诉求：我国的立法及其完善

旧中国长期实行封建专制制度，实行民主的历史很短，更缺乏直接民主、直接参政的实践。孙中山先生力主地方自治，他在《五权宪法》中，认为直接民权有选举权、罢免权、创制权和复决权四种，强调直接民权才是真正的民权，并在《建国大纲》第七条中作了列举。1931年《中华民国训政时期约法》、1936年《中华民国宪法草案》和1946年《中华民国宪法》，都对公民的选举权、罢免权、创制权和复决权，作了明确规定。但在旧中国专制政府统治下，公民直接参政并没有得到真正实现。

（一）我国有关立法及公民直接参政方式

新中国成立后，党和国家对人民民主和直接参政问题十分重视。毛泽东说过：“中国是有缺点的，而且是很大缺点，这种缺点，一言以蔽之，就是缺乏民主。”针对这个问题，他深刻指出，人民必须有权管理上层建筑。不能把人民的权力问题理解成人民只能在某些人的领导下享有劳动权、休息权和受教育权等，人民管理国家事务，是劳动者最重要的权力，没有这个权力就没有劳动权、休息权和受教育权。

1953年中央人民政府颁布的《选举法》，就规定乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会代表，由选民直接选举，并规定了选民对代表的撤换权；1979年将直接选举扩大到县一级。我国的四部宪法都规定国家的一切权力属于人民；1982年宪法在规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的同时，对公民直接参与政治，作了明确肯定，规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，规定了基层群众自治制度、企业事业组织的民主管理制度等，并规定全国人大和地方各级人大对人民负责，受人民监督。有关法律、法规对公民直接参政和表达利益诉求，也作了具体规定。

根据宪法和法律的规定，我国公民直接参与政治、表达利益诉求，主要有如下几种方式：

1．直接选举和罢免。根据宪法和有关法律的规定，县级以下（包括县级）地方人民代表大会的代表由选民直接选举产生，其选举过程接受选民的监督，选民可以对公布的选民名单提出异议，可以依法提出代表候选人，依法监督选举投票，对不称职的代表依法罢免等等。

2．对国家机关及其工作人员活动的监督。宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，