刘山鹰：局限的高峰：联合政府的宪政意义

1944年9月，借助宪政运动的高涨，同时鉴于国内外政治形势的发展，中国共产党在国民参政会上提出改组国民党的一党政府，而建立一个联合各党各派共同抗日的民主联合政府的主张。联合政府的提出，获得了广泛的影响。美国总统罗斯福还指示特使赫尔利调停国共争端，督促双方联合其他国内政治力量，建立一个联合政府。11月9日，美国特使赫尔利在延安与毛泽东签署了五项协议。提出：

(一)中国政府、中国国民党与中国共产党应共同工作，统一中国一切军事力量，以便迅速击败日本与重建中国。

(二)现在的国民政府应改组为包含所有抗日党派和无党无派政治人物的代表的联合国民政府，并颁布及实行用以改革军事政治经济文化的新民主政策。同时，军事委员会应改组为由所有抗日军队代表所组成的联合军事委员会。

(三)联合国民政府应拥护孙中山先生在中国建立民有民享民治之政府的原则。联合国民政府应实行用以促进进步与民主的政策，并确立正义、思想自由、出版自由、言论自由、集会结社自由、向政府请求平反冤抑的权利，人身自由与居住自由，联合国民政府亦应实行用以有效实现下列两项权利即免除威胁的自由和免除贫困的自由之各项政策。

(四)所有抗日军队应遵守与执行联合国民政府及其联合军事委员会的命令，并应为这个政府及其军事委员会所承认。由联合国得到物资应被公平分配。

(五)中国联合国民政府承认中国国民党、中国共产党及所有抗日党派的合法地位。[1]

不过，由于各方面的原因，联合政府主张在抗日战争胜利前并没有得到实现。那么，联合政府是什么性质的政府呢？它是如中国共产党主张的那样是民主宪政的政府，还是如蒋介石所斥责的那样是“推翻政府”？

一方面，从法理上看，联合政府主张有其理论上的局限性，存在着法理上的不周延之处；另一方面，从历史的角度看，联合政府主张又是在当时抗日战争尚未胜利的条件下中国民主宪政运动所能达到的最高峰。

一

很难说联合政府是真正的民主政府，因为它没有诉诸人民。从法理上讲，它是一种建立在党派相互承认并联合执政基础上的政府形式，实际上是政党间合作和制约，带有一定程度的民主宪政性质，印有时代的痕迹。

其一，中国共产党关于联合政府的设想非常原则，在与国民党的谈判中，没有形成一套关于政府构建的清晰蓝图。从毛泽东签字的五点方案来看，其实质内容是要求中共和其他抗日党派参加政府，以组织联合国民政府；参与军委会，组织新的联合军委会；要求获得全国性的合法地位。该怎样做呢？毛泽东在《论联合政府》的政治报告中提出：

这就是立即宣布废上国民党一党专政，成立一个由国民党、共产党、民主同盟和无党无派分子的代表人物联合组成的临时中央政府，发布一个民主的施政纲领，如同我们在前面提出的那些中国人民的现时要求，以便恢复民族团结，打败日本侵略者。为着讨论这些事情，召集一个各党派和无党派的代表人物的圆桌会议，成立协议，动手去做。[2]

至于这个联合国民政府怎么产生，由多少人组成，有什么职权，议事规则是什么，它与其他机关之间的关系，这个联合国民政府是总统制的政府还是内阁制的政府，这个政府如果不获得民众的信任会有什么样的结果……诸如此类的问题，都没有谈及。或许是大的原则就没有解决，所以无法进入到细节的谈判；或许是本身就没有考虑到这些问题，以至于无法提出。

其二，联合政府方案的不成熟，还表现在中国共产党对联合政府内涵表述的不统一和变动不居。在与赫尔利签定的五点协议中，中共主张国共两党 “共同工作，统一中国一切军事力量”，并承诺“所有抗日军队应遵守与执行联合国民政府及其联合军事委员会的命令”，但毛泽东在中共七大做结论时，就“共同领导”做了这样的阐述：

“共同领导”这个提法怎么样？我说不在于如何说，而在于如何做。……从前同孙中山合作时，我们说在孙中山领导之下，其实是共同领导。抗战初期，我们说在蒋委员长领导下抗战到底，这个话错了没有呢？我说没有错。因为要打日本，就要有个头子，中国当时的头子就是蒋介石，他有那么多军队，外国也承认他。但是他后来要反共，这句话我们就少讲了，以至于不讲了，改为要建立一个联合政府，把他那个政府改组一下。如果说共同领导，那就是你领导你那一堆子，领导中央军；我们领导八路军、新四军，领导广大人民，放手发动群众，壮大人民力量。……[1]

如果没有理解错误的话，这里所说的联合政府，就是“共同领导”的具体政权形式；而这里所说的“共同领导”，实质上应该是“共同”但却是“分别”地“领导”。即国共双方在联合政府这个“共同”的政权形式下，“分别”“领导”属于自己的力量。从毛泽东的这番话看，中国共产党是想在一个国家政权体制下，找到一个“和而不同”的独立生存方式。

一直以来，国民党经常攻击中共是“匪”，是搞“武装割据”。从法律上讲，中共难以避免“武装割据”的嫌疑，那是因为合法的政权在国民党手里。换一个角度想，如果改组这个政府，把这个政府改组为各党各派联合的政府，国民党作为这个政府里的一员，可以有自己的军队，中共作为一员，同样也可以有自己的军队，那么中共“非法”的“武装割据”就会变得合法化。这样，中国共产党及其军队就获得了在联合政府体制下合法存在的制度空间。但是在这种体制下，由于各方的权利义务关系没有得到明确的界定，在以后的实际运作中，很可能会出现不断的争执。因此，这样的关系很难说不是脆弱的。

这是联邦制吗？不是，联邦制不排除有一个强有力的中央政府。而按照毛泽东“共同领导”的社会，联合政府不会起到多大的实际作用。一切都无法确定。国共两党各有自己的军队，各有自己控制的区域，却不知道是否会有一个统一对外的外交机构，还是各自建立自己的对外交往渠道。

其三，联合政府不仅本身的含义模糊、变动不居，而且中国共产党是否应该持坚定的信念去实现它，其立场也摇摆不定。

在《论联合政府》一文中，毛泽东表现出致力于建立一个民主联合政府的坚定决心。不过因为该文要公开发表，所以与内部讲话相比，其中的含义要有所保留。毛泽东《在中国共产党第七次全国代表大会上的结论》中，有这样一段话：

《论联合政府》报告的原稿上有“两三年中将是中国情况大变化的关键”这样一句话，在发表时删去了。删去这句话，不是因为说得不对，而是不说为好。但是我们要有这种精神准备，准备应付大事变。[2]

这种“大变化”、“大事变”是什么呢？在毛泽东的心中，已经隐约感觉到，中国可能要江山易主。更准确地说，毛泽东不仅仅感觉到了这种可能性的存在，他还在积极追求这种可能性的最终实现。同样在这篇《结论》中，毛泽东谈到国共谈判：“我们从来是主张要谈的，七大的文件上也规定了要谈，至于谈拢的希望是一丝一毫也没有。但现在我们还不向全国人民宣布，因为一宣布，下文必然就是要打倒蒋介石。我们说现在可能总还有一点，这一点我们也不放弃，就是在没有破裂以前还要谈判。” [1]

从这段讲话，可以判定，毛泽东已经决定了不再通过谈判的方式，来谋求问题的解决。在毛泽东的心里，“打倒蒋介石”的口号呼之欲出。之所以没有喊出来，在于抗日战争还没有结束，与蒋介石的统一战线必须维持。因此，如果国民党不放弃它的一党专制，国共之间关系的破裂是必然的，这只是时间早晚的问题。破裂归破裂，谈判归谈判。在破裂之前还要谈判，谈判是不得不做的文章。因此，在“大事变”到来之前，联合政府的口号还必须坚持，就象“打倒蒋介石”的口号还不能喊出来一样。这是一个问题的两个方面。

其四，联合政府的不成熟性，还表现在这个口号无法找到一个坚实的法理基础。国民党一党专政的国民政府，虽然是封闭的、专制的，但它在形式上则具有一个合法的未来出路，即国民大会。在军政和训政时期，国民政府显然是一党专政。到宪政时期，根据孙中山的学说，国民党则要“还政于民”，即要召开国民大会，选举出一个新的政府。在国民党人看来，这个政府就是民主的政府；再由国民大会通过一部宪法，那么中国就是一个宪政国家。这样，就完成了孙中山从军政到训政再到宪政的三阶段设想。

先不论国民党是否真的想建立一个民主宪政的政府，是否真的会通过一部民主的宪法，也不论这个“国民大会”是真正独立行使职权的国民大会，还是被国民党操纵的“橡皮图章”，至少这个“三阶段说”在理论上是自成体系的，是以宪政国家作为自己的最终理想的。在这一点上，没有必要怀疑孙中山的诚意。

而对于联合政府，中国共产党是想打破国民党的一党专政，用各党派联合政府取代国民党一党政府。无疑，多党派联合政府要比国民党的一党政府民主得多。不过，这个联合政府终究不是一个民主政府。这个联合政府最终由此谁来决定它的组成、它的施政纲领、它的议事规则呢？毛泽东给出的答案是“党派会议”。对于建立一个民主宪政的国家来讲，党派会议与国民大会，从法理的角度看，国民大会更具有合法性基础。因为一个党派的主张是否有为人们接受，要由人民来决定，这是民主政治的基本要求。由于中国共产党关于联合政府的主张在法理上的不周延，便给了蒋介石和国民党加以拒绝和“斥责”的理由，也就难免会被蒋介石指责为：联合政府是推翻政府，党派会议是分赃会议。

换句话说，蒋介石关注的是政府如何获得合法性的问题，因此只有召开国民大会，合法性问题才可以解决。而毛泽东和中国共产党关注的现有政府的权力再分配问题，即由国民党一党独揽转变为包括中共在内的多党共掌。由于中国共产党的联合政府主张没有解决这个政府的合法性问题，所以在法理上难免有“分赃”之嫌。

其实，这里存在一个法理解释能力不足的问题。如果蒋介石认为联合政府是“分赃”，那么，岂不是预先设定国民党的国民政府是非法的“脏”？中共的“四项保证”[2]岂不是认“脏”合法的保证？如果国民政府不是“脏”，那么国民党为何还要召开国民大会，塑造政府的合法性？上述矛盾表明，对于一个迅速变化的社会，如果总是以法理进行解释，难免会出现捉襟见肘的情况。

因此，国民大会被毛泽东称之为国共谈判大门前“一块绊脚的大石”。[3]对于联合政府主张本身在法理上存在的漏洞，中国共产党迅速进行了修正。毛泽东在中共第七次代表大会上所作的政治报告《论联合政府》中，对联合政府作了重新阐述：

毫无疑义，中国急需把各党各派和无党无派的代表人物团结在一起，成立民主的临时的联合政府，以便实行民主的改革，克服目前的危机，动员和统一全中国的抗日力量，有力地和同盟国配合作战，打败日本侵略者，使中国人民从日本侵略者手中解放出来。然后，需要在广泛的民主基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府，领导解放后的全国人民，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的新国家。一句话，走团结和民主的路线，打败侵略者，建设新中国。[1]

在这里，联合政府被“民主的临时的联合政府”所取代，联合政府被定位于临时性政府。在临时政府建立之后，“在广泛的民主基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府”。换句话说，是先建立一个“民主的临时的联合政府”，再建立一个“民主的正式的联合政府”。这样，就把权力的再分配和权力的合法取得结合了起来。

毛泽东的设想还是不周延。这个“民主的正式的联合政府”是由选举产生，还是由协商产生？如果是由选举产生，那么又怎么能够保证选举的结果一定是“更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府”呢？或许有的党派由于选举失败而不能够进入新的政府，这样的可能在民主选举制度下是完全存在的。

那么，这样的政府最好由协商产生。但毛泽东在6月15日就中共不出席四届一次参政会答新华社记者问时指出：要“由此种联合政府依据民主原则，于全部国土获得解放之后，实行自由的无拘束的人民的选举，召开国民代表大会，制定宪法，选举正式政府”[2]。也就是说，这个“民主的正式的联合政府”还是要由选举产生。

矛盾依然存在。如何化解这个矛盾？悬念将在战后的政治格局中解开。

二

联合政府虽然是一个过渡色彩浓厚的、有限度的宪政设计，