李克军：地方换届应力求在扩大民主方面有所突破

摘要：民主政治，包括“选举民主”和“协商民主”，但无论从理论上还是从实践上看，“选举民主”都居于主导和根本制度的地位。“协商民主”主要体现在平时，“选举民主”，则集中体现在换届期间。从时间节点上说，推进“选举民主”，从现在到2021年，只有两次机会，其紧迫性不言而喻。

今明两年，全国省、市、县、乡四级领导班子将自下而上相继换届。办好这件举世瞩目的大事，有很多工作需要加强和改进。从前两次换届的实践经验和中央“四个全面”战略布局的要求看，应该把扩大民主作为主题突出出来，力求取得突破性进展。

一、单纯依靠自上而下监督很难肃正换届风气

严肃换届纪律，优化换届风气，一直是从中央到地方各级党委和纪检、组织部门反复强调的问题。

十年前，即2006年新年伊始，中纪委全会就提出，要“切实加强对换届选举工作的监督检查，严肃查处跑官要官行为和选举过程中的各种违纪违法的非组织行为。”紧接着，中纪委和中组部联合举行新闻发布会，通报了六起“跑官要官”和“买官卖官”案件。当年4月，中组部与中纪委联合下发了《关于在地方党委换届工作中进一步严肃组织人事纪律的通知》，提出了“五个坚持、五个严禁”的纪律要求，明确了防止和查处跑官要官、买官卖官、拉票贿选、突击提拔干部等违反组织人事纪律行为的具体措施和办法。

2011年换届前，中纪委、中组部提前下发了《关于严肃换届纪律保证换届风清气正的通知》，明确提出“5个严禁、17个不准”的纪律要求。

今年2月，中纪委、中组部在《关于加强换届风气监督的通知》中再次强调，要把纪律和规矩挺在前面，以“零容忍”的态度正风肃纪，并提出了“九个严禁”、“九个一律”的具体要求。

我们有理由相信，在高压反腐的背景下，“九条禁令”肯定能够得到较好的贯彻执行。但是，换届选举风气，不是孤立的，它与各级领导班子廉政勤政的常态互为因果，不可能靠一纸禁令或几次集中整治就能实现持久优化。从近年来的实践看，要营造一个长期有效、风清气正的换届选举环境，必须标本兼治、多管齐下，除了严查严处违背九条禁令的不良行为以外，还必须深化领导体制改革，建立责权利三者基本一致的干部选任和管理机制，从而铲除“官本位”意识滋生和强化的土壤。在换届选举期间，则应该把扩大民主这个主题突出出来。

记得在前两次换届期间，各级党委和组织部门曾频繁召开会议，除了强调组织人事纪律，还反复对领导干部进行“权力观”、“地位观”和“利益观”的教育，要求相关人员“正确对待个人的进退留转，自觉服从组织的安排”；巡视部门就换届纪律执行情况展开了专项巡视，纪检、组织部门强化了监督、检查和典型案件的查办。仅2006年，各地就查处了换届期间的违规违纪案件121起，处理有关责任人192人，纠正了对613人的违规任用决定。

不难看出，我们党对换届纪律，要求不可谓不严，监督力度不可谓不大，但收效却不够显著。在“风清气正”的呼吁声中，严重违纪违法的案件频繁发生、令人震惊。如：湖南省衡阳市的贿选案涉案人大代表高达518人，占出席会议代表总数的98.1%，涉案金额达1.1亿元；四川省南充市拉票贿选案涉案人员达477人，涉案金额达1600多万元；近两年落马的三级（省、市、县）书记，几乎全部涉嫌卖官受贿。

笔者曾受组织派遣，参与过市县乡三级换届选举工作的专项巡视，还以个人名义进行过专项调查。在上级组织面前，各层级的干部和“群众”代表（组织部门找来的人大代表和政协委员）几乎异口同声地说，本地换届“风清气正”，决无“拉票贿选”、“跑官要官”之类行为。但在私下“闲聊”时，比较熟悉的朋友则不约而同地谈到，党代会、人代会上的选举，基本没有悬念，拉票行为很少发生，竞争主要集中在会前领导班子人选确定的过程中，“做工作”是非常普遍的现象。过去做好上级领导的“工作”就可以了，现在民主推荐的得票成为用人的重要依据，既要把上级领导“整明白”，又要把能够参加推荐的“同僚”关系处好，“拉票”方式也就更为多样、更为隐蔽了。

二、“满票”和“零票”的出现和增加令人尴尬

表面看，近年来干部选任和换届选举工作中的民主，不但没有治愈跑官要官、买官卖官等“旧病”，反而增添了拉票贿选的“新疾”。但如深入考察，则不难发现，实践中的民主，不但很不充分，而且往往流于形式。有关换届选举的文件规定和领导讲话，一方面高调宣称“要进一步扩大党内民主和人民民主”，另方面严格要求“保证组织意图顺利实现”。在实际工作中，地方党委和组织部门，则把侧重点放在强化组织控制上。比如，上级对下级班子成员年龄、性别、政治面貌、成长地等方面的结构要求过于具体机械，使民主推荐的选择余地极其狭小；参与民主推荐的人员只限于一定级别的正职领导干部和少数人大政协代表，使名义上“民意”变成实际上的“官意”；党代表和人民代表的产生，虽然履行了选举程序，但组织控制过严，绝大多数普通党员和选民没有机会按照意愿行使选择权；党代会、人代会上的选举，选举人同样“奉命”划票投票。说到底，一个干部的“进退留转”，决定权控制在上级党委十来个常委，甚至是书记一个人手中，落马官员买官卖官成功率之高，足以说明这一点。

前些年，笔者曾以代表的身份多次参加省市两级党代会和人代会选举，还以县委书记的身份组织或指导过两次县级党代会和人代会的选举。那时候，上级党组织确定的候选人“高票”当选和组织内定的“陪选”人员只得寥寥数票的情况司空见惯，但是，得“满票”的十分罕见，一票不得的几乎没有。

2006年换届，情况发生了变化。在笔者去过的3个市（地）、20多个县（市、区），得票率超过95%的“高票当选”者明显增多，而且出现了一批得“满票”和得“零票”的候选人。2011年换届，笔者已经退休，但听同事们说，得“满票”和得“零票”的人比上次还要多。

从形式上看，无论是党委委员候选人、常委候选人，还是政府副职的候选人，在选票上都按姓氏笔画排序，并没有区分哪个人是组织确定的应选人员，哪个人是应该被“差掉”的“陪选”人员。如果没有特殊的幕后“运作”，即使全体党代表、人民代表都能保持与组织意图高度一致，也不应该出现“零票”；代表联名提出的候选人，至少应该获得提名代表的20票。至于“满票”的增多，固然可以解释为组织意图符合民意，得“满票”者众望所归，但几百甚至近千名代表毫无杂音，似乎也不合常理。

尽管上级组织部门和市县选举活动的组织者、参与者，都把“满票”和“零票”增多的现象作为换届选举圆满成功、组织领导严密得力的重要标志加以充分肯定，但很明显，这种现象既不合法理，也不合情理。其背后的组织运作，抹杀了政治生活中应有的依法公开竞争，掩盖和助长了幕后的私人关系运营；扼杀了党代表和人民代表独立思考和自主选择的精神，虚化了他们的在选举中的知情权和选择权；助长了各级领导干部和公众的政治冷漠倾向；固化和强化了政治压力型和全面控制型领导体制。

换句话说，“满票”和“零票”的出现和增加，折射出基层换届选举中“民主”的尴尬。

三、在提高民主的真实度和有效性上多下功夫

党的“十八大”把“人民民主不断扩大”列为全面建设小康社会的五项目标要求之一；十八届三中全会，对进一步深化政治体制改革，坚持和发展中国特色社会主义民主政治作出了更加全面的部署。民主政治，包括“选举民主”和“协商民主”，但无论从理论上还是从实践上看，“选举民主”都居于主导和根本制度的地位。“协商民主”主要体现在平时，“选举民主”，则集中体现在换届期间。从时间节点上说，推进“选举民主”，从现在到2021年，只有两次机会，其紧迫性不言而喻。

在本次换届已进入倒计时的情况下，不宜提出过多的新口号和新要求，而应坚持求真务实的原则，让一些已经履行多年但却流于形式的民主程序发生实实在在的效力，并努力把中央和学界趋于一致的设想付诸实施。

――建立公开有序的“竞争”机制。应该把事实上存在的竞争由“地下”引到“台面”，突出两个环节：一是党代表、人民代表及党政领导候选人的产生必须“自荐”，即通过书面或口头表明“我要参与竞争并希望当选XX职务”，否则，就不应该列入候选人范围。二是在候选人酝酿和正式选举过程中，为其搭建自我推介的平台，并允许推荐团体或个人对被推荐人进行宣传介绍，使参与推荐和选举的党员、公民充分获得知情权。

――改善党代表和人民代表结构。在坚持代表基本条件的前提下，把具有较强议政能力和敢于仗义执言作为选择代表的重要标准，淡化代表的荣誉感、强化其责任感；将党政领导干部的比例减少到一半以下，以增强代表构成的“群众性”，改变官员自己审议自己、自己选自己的现状。

――改善代表和领导干部候选人的提名办法，处理好组织控制和坐实民众选择权的关系。组织上对代表和领导班子的结构要求，应该具有一定的弹性，以保证选民和代表行使选择权。因工作需要进行“派选”的人员要公开说明，并对类别、数量及程序作出限制性规定，以防止“自下而上的提名”流于形式。乡镇领导班子人选的初始民主推荐，参与者应扩大到全体居民；县、市两级领导班子人选的民主推荐，参与者应在现有基础上扩大两至三倍。

――让差额选举名副其实，摆脱“零票”尴尬。应首先改变组织内定“差掉人”的做法，让所有候选人平等竞争，接受选择。同时，应根据实际情况，适当扩大副职差额比例，试行正职差额选举。

――在细节上精心安排，为选民和代表充分行使权力提供方便。无论是推荐、测评还是选举，都应该在票箱设置、场地选择、座位密度等方面进行精心安排，以最大限度地保证参加者消除顾虑，大胆表达自己意愿；酝酿候选人时间要适当延长,以保障选举人了解有关情况；拟进新一届领导班子的交流干部应尽可能提前到职，给他们展示能力创造条件，并使群众对他们有所了解；提交代表大会的工作报告要提前印发，以便于代表认真审议；党代会、人代会都应在时间和议程上保证代表提出建议、批评、质询和大会发言等方面的权利。

――扩大试点，加速县乡两级民主化进程。应在继续完善村民自治制度的基础上，总结和推广湖北、四川等地“两推一选”、“公推直选”、“三轮选举”的经验，扩大“乡官直选”试点；选择部分县市，进行提升党代会及全委会地位、扩大选举差额比例、建立有序竞争机制等方面的试点试验，为下次换届在更高层面和更大范围发展民主政治奠定基础、提供经验。

（本文全文刊发于《改革内参》第19期）