许耀桐：党内监督论

实行党内监督，是中国共产党之所以成为民主政党的标志之一。列宁指出，马克思主义政党开展民主活动需要具备三个条件，即“完全的公开性、选举制和普遍监督”[①]。换言之，马克思主义政党如果不实行公开性、选举制和普遍监督，也就没有民主可说了。在列宁为民主开列出来的三个条件中，“监督”成为最后的一道关口和防线。既然党内监督如此重要，当然要下力气弄清楚它。围绕着党内监督的提出和演进、党内监督的涵义和原则以及进一步推进党内监督的改革和发展这些基本问题，本文做出如下探讨。

一、党内监督的提出和演进

党内监督的思想，在马克思、恩格斯创立世界上第一个共产党组织――共产主义者同盟时便被提出来了。《共产主义者同盟章程》第二十九条规定：“同盟各级机关必须采取必要的措施来保证同盟的安全并加强其活动，按照章程独立负责进行活动，并立即把一切通知上级机关。”[②]这一条中讲的“必要的措施”，其中就包含着要运用监督的手段，因为只有通过有关的监督措施，才能“保证同盟的安全并加强其活动”，使全党上下团结一致，达到共同目的。《共产主义者同盟章程》在其第四十二条又规定：“为了盟的利益必须对被暂令离盟者，被开除盟籍者和可疑者加以监视，使他们不能为害。有关这些人的阴谋活动必须立即通知有关支部。”[③]这一条中所用的“监视”一词，意思更加明确了，就是对不守党的纪律规矩的、或受到处分的、甚至离开了党的党员，要进一步地加强监督，防备他们，以使他们不至于危及到党的事业。

1864年，马克思、恩格斯建立了国际工人协会（简称第二国际）组织。在马克思为国际工人协会撰写的《国际工人协会章程和条例》中的第五条，作出如下规定：“总委员会同各种工人团体建立联系，它应该使一国工人能经常知悉所有其他各国工人阶级运动的情况；使社会状况调查工作能同时并在共同领导下进行；使一个团体中提出的但具有普遍意义的问题能在所有的团体中加以讨论，并使协会在由于某种实际建议或国际纠纷而需要它加以干预时能一致行动。在一切适当场合，总委员会应主动向各个全国性团体或地方性团体提出建议。”[④]这里，强调了总委员会具有一个基本功能，即“加以干预时能一致行动”的党内监督功能。很显然，国际工人协会关于“加以干预”的党内监督思想和功能，与共产主义者同盟所作的“加以监视”规定的精神，完全是一脉相承的。

如果说在马恩时期，党内监督的思想首先被提出来了并获得最初的探索实践，那么到了俄国民主革命时期，列宁就更加重视监督的问题。他说：“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，能保证每个活动家最后都‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”[⑤]从列宁的这段话可知，只有实现“完全的公开性、选举制和普遍监督”这三个条件的完整的组合，才能对党的干部发挥出从“自然选择”到“适者生存”再到“各得其所”的重大作用。而如果只有“公开性、选举制”这两个条件还是不够的，要让干部能够更好地“各得其所”，重要的是必须加上“普遍监督”这一条。正因为这样，在俄国十月革命胜利后，党内监督成为党和国家的一项重要的制度设计并得到广泛、有效的贯彻执行。苏共党章规定，中央委员会要“建立党的各种机关并领导它们的活动”[⑥]。1917年7月，由苏联共产党中央委员会建立了中央检查委员会，因此，中央检查委员会必须在中央委员会领导之下开展监督。其负责检查监督的工作主要有：党的中央机关是否迅速和正确地处理事务、中央书记处是否正常地进行工作，检查中央委员会的会计处和各项事业。

由于中央检查委员会还只是隶属于中央委员会的一个内设机关，因此，它不可能有效地对整个党中央特别是对党的高层领导实行检查监督。有鉴于此，列宁在1920年9月苏共第九次全国代表会议上，决定“成立一个同中央委员会平行的监察委员会。”它“应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的纪律的同志组成”[⑦]。1921年3月，苏共十大专门作出《关于监察委员会》的决定，中央监察委员会由党的全国代表大会选举产生，向党代表大会负责。中央监察委员会委员为专职，不得兼任中央委员会委员和其他行政、经济方面的职务。监察委员会的任务是“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想，同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为等现象作斗争。”[⑧]监委分中央、区域和省三级，分别与本级党的委员会平行行使职权，并向本级党的代表大会负责，作工作报告。这样，各级监察委员会就可以各自监督同级党委成员，包括监察、检查党的最高层机关与上层领袖。第二年后，1922年3月党的十一大又进一步制定了《监察委员会条例》，强化了监察委员会的独立性和至高无上的监察职能。

除了党的监督机关外，在苏联国家机构中也设有政府的监督机关。1917年11月7日，在苏维埃政权建立后设立的3个人民委员部中，就有国家监察部。但在当时，它基本上由旧国家机关工作人员担任各项职务。为此，需要开展对旧国家监察机关的改造工作。1919年4月9日，列宁、斯大林发布法令，撤销了旧的国家监察部，把所有监察机关合并，组建了新的国家监察部。1920年2月，国家监察部改组为工农检查院，并在1923年4月召开的苏共十二大上成立了工农检查院和中央监察委员会的联合机关。中央监察委员会和工农检查院两家合署办公，开创了一种新的监督模式，可以同时加强对党政工作及其党政干部的监督。

和当年列宁领导的苏共相同的是，中国共产党夺取政权在全国执政后也加大了党内监督的制度建设。1949年11月，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，在全国范围内建立了党的纪律检查机构和制度。这个《决定》对党的各级纪律检查委员会的职能作了规定：检查党的中央和地方各级组织、党的干部、党员违反党纪的行为；受理、审查并决定党的中央和地方各级组织及党员违反纪律的处分，或取消其处分；加强党的纪律教育，使党的干部、党员能够严格遵守党的纪律、决议及国家的法令法规，以实现全党的统一与集中。[⑨]1955年3月，党的全国代表会议通过了《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定将纪律检查委员会改为监察委员会，并选举产生了中央监察委员会。监察委员会的职责是：加强对各级党组织和党员干部执行党的路线、政策的监督工作，特别是要加强对中央各部门（各党组）和各省（市）的高级干部的监督工作，主要是监督他们是否有违反党的路线、政策、党章、党纪和国家法律、法令的行为。1956年9月召开的党的八大，进一步加强了党内监督制度，确定了“双重领导体制”，即“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作。上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并且有权批准和改变下级监察委员会对于案件所作的决定。下级监察委员会应当向上级监察委员会报告工作，并且忠实地报告党员违反纪律的情况。”[⑩]1962年9月，党的八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》，对各级监察委员会作出了新的规定：一是扩大各级监察委员会委员的名额，监察委员会的委员和候补委员应当多数是专职的，中央和地方各级监察委员会的办事机构应予以加强；二是各级党的委员会必须加强对同级监察委员会的领导；三是党的各级监察委员会应当加强对同级国家机关的党员的监督；四是地方各级监察委员会有权不通过同级党委，向上级党委、上级监察委员会直到党的中央，直接反映情况，检举党员的违法乱纪行为。[11]

不幸的是，“文化大革命”使中国共产党的党内监督制度遭到严重破坏，中央监察委员会被作为“复辟资本主义的黑据点和御用工具”于1966年底就陷入了停顿状态，1969年1月更遭致撤销，党的九大和十大通过的党章也都取消了设立党的监察机关的条款，党内监督的机构和制度不复存在。

进入改革开放新时期后，党内监督制度得以逐步的健全与完善。1977年８月，党的十一大通过的党章决定恢复建立党的各级纪委。1978年12月，党的十一届三中全会摒弃了 “以阶级斗争为纲”极左纲领，重新确立了党的实事求是的思想路线，选举产生了中央纪律检查委员会，为党内监督工作奠定了重要的理论和组织基础。1980年2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》明确规定：“必须采取自下而上和自上而下相结合、党内和党外相结合的方法，加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督。”[12]成为新时期党内监督制度建设的重要文件。1982年党的十二大党章重新恢复了“党的纪律检查机关”的规定，对各级纪律检查委员会的产生办法、设置、职权、任务等都作出了新的规定。1997年党的十五大提出，开展反腐败斗争必须“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”，突出了党内监督作用。2003年 12月，党中央制定和颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《监督条例》），这是中国共产党历史上制定的第一部党内监督条例，它的颁布和实施成为党内监督制度建设的里程碑。

二、党内监督的涵义和原则

邓小平在《共产党要接受监督》中明确指出：“对于共产党员来说，党的监督是最直接的。……党对党员的监督要严格一些”[13]。为达到这样的目的，中国共产党必须开展党内监督。党内监督，概言之就是，党在自身的组织架构内部，各级组织和党员、干部依据党章和党的纪律规矩，相互间检查是否遵纪守规的工作方式和活动方式。通过党内监督，才能保证各级组织和党员、干部的行为在任何情况下都不违背党的纪律规矩并对违反者根据实际情况给予相应的处置。

党内监督分为专门性监督和一般性监督。所谓专门性监督，是指由负责专职监督工作的机构来进行。在目前情况下，我们党负责专职监督工作的机构如《监督条例》规定的“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。”[14]党的各级纪律检查委员会作为党内监督的专门机关，主要负责：协助同级党的委员会组织协调党内监督工作，组织开展对党内监督工作的督促检查；对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件；向同级党委和上一级纪委报告党内监督工作情况，提出建议，依照权限组织起草、制定有关规定和制度，作出关于维护党纪的决定；受理对党组织和党员违犯党纪行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员的权利。[15]专门性监督的特点是具有很强的组织性、专业性和权威性，例如，党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，设立巡视组，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行巡视监督，实现巡视全覆盖。中央巡视工作领导小组办公室设在中央纪律检查委员会，省、自治区、直辖市党委巡视工作领导小组办公室设在同级党的纪律检查委员会。[16]各巡视组在一段时间里通过对巡视对象的全面的或专项的巡视监督，