何建宗：基本法秩序下的政治委任官员与公务员

香港的政治委任官员和公务员属于基本法当中“公务人员”的一部分，有关条文（第99-104条）载录于第四章第六节。根据基本法第103条，由殖民地时代延续到回归后的香港公务员制度予以保留。2002年，特区政府实行“主要官员问责制”（又称“问责制”、“政治委任制度”），把原来绝大部分由公务员出任的、按基本法规定由中央人民政府任命的司局长，改为政治委任，任期与行政长官一致。新制度于各局增设常任秘书长一职，由资深公务员担任。2008年，政治委任制度扩大到副局长和局长政治助理，类似西方民主制度的、相对于终身制公务员的”政治问责团队“正在逐步形成。香港实行“行政主导”的政治体制。行政长官和行政机关拥有较大权力。政治委任官员作为中央任命的主要官员，肩负落实一国两制伟大事业、和行政长官施政理念的重任。十六万公务员作为行政机关内执行和落实政府各项政策的主体，责任重大。两个团队保持有效合作与良好关系，是能否真正落实”行政主导”的关键。

一、基本法有关主要官员和公务人员的条款

基本法与主要官员（Principal Officials）和公务人员有关的条款包括第15条、第48条、第61条和第99-104条。第15条规定，“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。”

“主要官员”的定义可参阅第48条关于行政长官职权的第5款：“（行政长官）提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；建议中央人民政府免除上述官员职务”主要官员的任职资格于第61条规定：“香港特别行政区的主要官员由在香港通常居住连续满十五年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。”与行政长官规定连续居住二十年和年满四十岁相比，主要官员居住年期要求较短，并没有最低年龄的要求。

值得注意的是，“主要官员”的定义不只司长和局长，还包括廉政专员、审计署长和三个香港纪律部队的首长；反映这几位官员的地位比其他部门的首长要高。但在香港有关问责制的讨论，主要官员一般是指司长和局长。

基本法关于“公务人员”的资格、回归后的安排、聘用条件和宣誓规定等，载于第99-104条，内容概要如下：

特区政府公务人员必须是特区永久居民，特定外籍人士除外（包括“回归前原香港公务人员的外籍人士、或者回归后担任政府部门的顾问和一些专门和技术职务”）；公务人员必须尽忠职守，对香港特别行政区政府负责；政府各部门包括警察部门的公务人员在回归后可以留用，年资予以保留，各项薪金福利不低于原来标准；所有主要官员须由外国无居留权的中国公民担任；离退休公务人员的安排不低于原有标准；原有公务人员的招聘、雇用、考核等制度除有关外籍人员特权待遇的规定外，予以保留；行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员就职必须宣誓拥护基本法，效忠香港特区。

基本法当中的“公务人员”（public servants）含义很广，既包括“公务员”（civil servants），也包括主要官员、行政会议和立法会议员、司法人员等。纵观上述各条文，基本法有关主要官员的规定主要涉及提名和任免权、资格、和宣誓要求。对于公务人员，为确保香港平稳过渡，让广大市民包括公务人员放心，有关条文主要是强调制度、人员、聘用条件和离退休安排基本不变。对于公务员与主要官员的工作关系，基本法并没有规定。

二、“问责制”的引进和扩大

1997年香港回归，行政机关除了由英国委派的港督改为由香港人组成的选举委员会推选行政长官以外，由政务司以下的司，局，署等架基本不变。原港英政府大部分司局长留任并继续由公务员担任。为了让行政长官更有效实施其施政理念、并更好的向市民问责，第二届特区政府于2002年推出“政治委任制度”，其要点包括：司局长和其他主要官员脱离公务员身份，任期与行政长官相同；有别于公务员，主要官员要承担政治责任，包括辞职；所有主要官员均向行政长官负责，而非各司长；局长以下设“常任秘书长”一职，由公务员担任；公务员不再参与最终决策。问责制实施以后，主要官员负责制订政策，以及争取公众对政策的支持；而公务员则负责政策分析，推行政策，提供公共服务，执法规管等。从制度设计而言，问责制的引入使作为香港特区之首，既向中央又向香港特区负责的行政长官可以更有效的实施其施政理念，问责官员之间可以成为紧密合作的团队，并更积极地回应市民的需要。2006年7月，政府推出《进一步扩大政治委任制度咨询文件》，并在2007年10月发表《进一步扩大政治委任制度报告书》，决定增加两层（副局长和政治助理）政治委任官员。原因包括：主要官员需要额外支持配合以民为本的施政需要。然而，现行的政治层级过份单薄，不足以有效应付管治及政治工作的需要；增设政治委任职位，可提升政治团队在公务员支持下处理政治工作方面的能力。同时，此举亦有助保持公务员政治中立；在政府不同层级开设政治委任职位可为政治人才提供一个更全面的事业发展途径。培育政治人才，配合政制逐步民主化。

第一批副局长和政治助理于2008年5月起陆续就任。图一显示问责制实施前后的组织架构图。

图一：政治委任制度实施前后比较

三、“问责制”引起的争议

“政治委任制度”在西方国家或民主政体相当普遍，并以英国和美国为主要代表。英国实行议会制，下议院多数党组织政府，并委派党员出任内阁成员，领导公务员。政治委任的部长和大臣任期四年，但无论哪个党派执政，终身制的公务员都必须服从政治委任官员的领导，执行执政党的政策。香港过去受英国“殖民统治”，公务员系统师承英国，工作方式和文化与英国相类似。香港新的政治委任制度在回归后才逐步引入，但当中一些规则也有借鉴英国的经验。美国是历史悠久的总统制国家，行政和立法机关独立产生。有别于英国由下议院议员组阁，美国总统就任后从社会各界任命各类政治人才担任内阁成员。美国的公务员系统在1978年作出改革，最高级别的改为政治委任，以确保公务员支持政府施政。

香港的政治环境和制度比较特殊。首先，香港不是个独立国家，基本法规定主要官员由中央任命，就算日后行政长官实施普选，也不会改变。因此，行政长官并不像美国总统般可以全权决定所有政治委任官员的人选。然而，回归后行政长官和立法会的产生办法不断民主化，根据基本法45条和68条的规定，最终都会实现一人一票普选。引入新制度既是回应香港社会对官员加强问责的要求，也是为未来实现普选作制度上和人才培养上的准备。

在发展民主的过程当中，香港面临最大的问题是政治人才不足。在殖民地时期，从政人士分为两类：第一类是公务员当中的政务官，负责制定和执行港英政府的决策；第二类是各个咨询组织（包括当年的行政局和立法局）被政府委任的人士，他们以工商和专业人士为主，本身拥有成功的事业，参政是基于服务社会或荣誉的心态。香港区议会和立法局分别在1982年和1991年引进地方直选议席，真正以参选和服务市民为职业的“政治人才”群体才逐步形成。然而，回归前后香港都是“行政主导”，行政机关拥有最大权力，因此通过选举产生的政治人才除了在立法会行使监督政府的权力，并没有制定政策的机会和锻炼。因此政党政治的发展并不成熟。相反，被政府委任的主要官员除了原来出身公务员的以外，都没有制定政府政策的实战经验，曾参加过选举的也比较少。

在2002年推出“问责制”后，社会对外来的人才进入政府领导公务员存在争议，主要有几个批评。首先，有意见认为，在行政机关并非普选产生的情况下，特首直接委任问责官员是属于“政治酬庸”，甚至是“利益输送”。第二，政治委任制度会“影响公务员士气”，甚至影响公务员的“政治中立”。第三，政治委任官员的任命应该由立法会批准。

上述批评在香港得到不少支持，但都不成立。以香港尚未实行普选为由反对政治委任制度并不合理。首先，根据基本法，香港的主要官员都由中央人民政府任命。回归时由于平稳过渡的考虑中央把原来以公务员为主的司局级官员任命为特区第一届官员，但这不等于中央只能从公务员当中任命主要官员。事实上，政治委任制度是香港迈向普选过程中的必经阶段。从政治人才培养的角度看，政治委任制度及其扩大正正是为未来更民主的政治制度作准备。

至于所谓“损害公务员士气”的说法，这与公务员（尤其政务官）的文化有关系。根据长期研究香港政治并曾任特区中央政策组首席顾问10年的刘兆佳教授，香港政务官的价值观有多个特征，包括“自以为香港利益的捍卫者”和“讨厌狭隘和局部利益的政治”。这个同质性高的群体对于被外来的政治任命官员领导感到不适应是可以理解的。再者，政务官的晋升阶梯从过往最高的司局长降到常任秘书长，也影响到他们的士气。然而，虽然香港公务员是个廉洁高效的队伍，但他们的利益或者士气不应该凌驾香港的整体利益。全世界的民选国家和地区都要求公务员接受和支持政治委任官员的领导，在香港按照基本法走向普选的大趋势下，其公务员也不应该例外。

至于政治委任官员需要立法会批准，这一方面无视中央根据基本法第15条拥有的任命权力，也是对“行政主导”体制的冲击。根据基本法第73条，立法会的职责是批准政府的拨款申请包括政治委任官员职位的拨款，具体的官员人选，无论是公务员或者政治委任官员，完全应由政府决定。

四、政治委任官员的来源

香港有不少活跃的政治团体和政党，参与各级选举。但香港市民对政党和议员的支持度一直低于政府官员和公务员。基本法对于行政长官能否有政党人士出任并没有规定，但根据《行政长官选举条例》第569章，容许政党成员在当选行政长官后的七个工作日内须公开作出法定声明，表明他不是任何政党的成员。另外，当选人须向选举主任提交书面承诺，表明他如获任命为行政长官，则在他担任行政长官的任期内他不会成为任何政党的成员，或他不会作出具有使他受到任何政党的党纪约束的效果的任何行为。

在香港没有执政党而行政长官不能有政党背景的限制下，行政长官属下任职各司局的主要官员大多来自非政党人士。以下是根据过去三届局长、副局长和局长政治助理的经验总结出几个问责官员的来源。

1.公务员。主要官员中的司局长来自公务员的比例一直比较高。在2002年的董建华政府，公务员出身的占43%（6/14）；2007年曾荫权政府中公务员出身的比例增加到60%（9/15），到了本届政府，比例为40%（6/15）。因此，虽然建立政治委任制度的原意是要克服原来公务员（政务官领导下）体制的一些弊端，但在实际运作上，