袁达毅：略论社会主义民主政治建设中的八个关系

【内容提要】 人民民主是社会主义的生命，党内民主是党的生命。在社会主义民主政治建设中，正确认识和处理好民主制度中的实体和程序的关系，民主与公民素质的关系，民主与民意的关系，民主与民生的关系，民主与集中的关系，民主与效率的关系，民主、竞争与稳定的关系，党内民主与人民民主的关系，有利于推进社会主义民主政治建设，发展人民民主。

【关 键 词】民主政治/公民素质/“政治红利”

迄今为止，在人类社会发明的各种治理方式中，民主是好处最多、弊端最少的一种国家和社会治理方式。这是民主成为当今世界政治潮流的根本原因。民主虽然不是完美无缺的，但只要使用得当，就会造福人类社会。当然，如果使用不当，也会给人类社会带来灾难。这就要求我们在社会主义民主政治建设中，坚持从实际出发，正确认识和处理好民主政治建设中的一些关系问题，积极稳妥地推进社会主义民主政治建设，发展人民民主，最大限度地发挥民主的积极作用。

一、民主制度中的实体与程序的关系

任何一项民主制度，都应当包括实体和程序两个部分。实体部分规定的是各种权力主体在国家政治生活中的权利、义务、地位和相互关系，程序部分规定的是各种权力主体在何时、何地、采用何种方式履行权利义务。也就是说，程序是指在规定的时间和空间范围内以规定的行为方式履行权利义务的过程。程序的价值在于保障实体规定实施，在民主制度建设中，如果忽视了程序的价值，不重视民主程序建设，就很难把实体规定转变为现实政治生活中的权利义务关系，民主权利就有可能落空。

改革开放以来，在我国民主制度建设中，民主程序的价值虽然越来越受重视，民主程序建设也取得了很多成就，但仍然不能适应社会主义民主发展的要求，这主要表现在以下几个方面：

一是在民主制度建设中，重实体轻程序的情况仍然比较突出。在一些制度规定中，实体规定非常清楚，而程序规定非常简略，没有制定严密而科学的程序去保证实体规定的实施，使实体规定停留在文本制度上。例如，新中国先后制定了4部宪法，每部宪法都规定了公民有向有关(或各级)国家机关控告违法失职国家机关工作人员的权利，但由于没有制定严密而科学的程序来保证这一规定的实施，公民这一权利很难得到有效行使。行政诉讼法实施后，情况虽然有所改善，而对于不涉及公民自身利益的违法失职行为，公民虽然可以行使控告权利，但受理控告的国家机关应当如何履行义务，法律没有作出具体规定，这就使得宪法规定的这一公民权利很难落到实处。

二是一些程序规定过于原则，为人为操作留下了很大空间。例如，在人大代表直接选举提名中，选举法规定如果所提代表候选人的人数超过法定的最高差额比例，由选民小组讨论、协商，根据较多数选民意见确定正式代表候选人名单。对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选。但是，由于法律对如何进行讨论协商没有规定，“较多数”这个概念也比较模糊，这就难免使协商变成了一些人落实领导意图、回避预选的工具。

三是部分程序规定不够严密，没有后续程序保障。例如，地方组织法规定地方各级人民代表大会听取和审查“一府两院”和人大常委会工作报告，但对审查程序没有作出规定。在地方各级人民代表大会会议期间，前述报告都由各代表团分别进行审议，最后以表决通过决议的方式批准前述各项报告。如果表决时某项报告不能获得通过，下一步该怎么办，法律没有规定。“沈阳中院事件”①就充分暴露了这一程序上的漏洞。

四是部分程序过于复杂，实施成本很高，效率低下。“海选程序”就是一个明显的例子。在村委选举中，一人一张提名票，以相对多数确定候选人，结果在部分人口较多的村，提出候选人过多，计票时间长达十几个甚至几十个小时，效率极低。此外，被提名人的意愿也没有得到充分尊重，简单多数也很容易被少数人操纵。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”社会主义民主制度是社会主义制度的重要组成部分。加强社会主义民主制度建设，是全面深化改革的一项重要任务，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本措施。在社会主义民主制度建设中，正确认识民主制度中的实体与程序的关系，通过加强民主程序建设，保证人民当家作主，是我国民主政治建设一项十分迫切的任务。经过几十年的宣传教育和政治实践，人民当家作主的政治理念已经深入人心，人民早已知道自己是国家的主人，当前和今后的主要任务是不断加强民主程序建设，让人民知道如何当主人，不断提高人民当家作主的实际水平。

二、民主与公民素质的关系

长期以来，在一些领导干部和部门中存在着这样一种看法：群众特别是农村基层群众的素质太低，缺乏全局观念，只顾眼前利益，没有正确行使民主权利的能力。例如，在村委会选举问题上，经常可以听到这样一种说法，村民素质太低，直接选举的条件不成熟。这种在旧中国国民党政权中出现过的论调，如今仍然有较大的市场。早在抗日战争和解放战争时期，中国共产党人就以根据地和解放区的事实为依据，对这种论调进行过有力的批驳。

在现实生活中，人们对民主可以有多种理解，既可以理解为一种价值目标，也可以理解为一种利益分配机制，还可以理解为一种治理方式或者生活方式，等等。但不管怎样理解，基础和核心问题没有变，那就是利益问题。离开了利益，民主就会变成没有意义的东西。任何正常人，不管其素质如何，都有自己的利益要求，都能够基于自身利益要求而对身边的人和事作出判断，没有自己利益要求的人是不正常的。民主的过程，就是在利益表达的基础上进行利益整合的过程。如果没有个人利益的充分表达以及基于这种表达的利益整合，我们就很难正确认识和把握全局。如果眼前利益与己无关或者分配不公，人们就很难看到长远利益，即使是看到了，也会因其具有不确定性而缺乏信心，要求人们放弃眼前利益而着眼于缺乏信心的长远利益，只能是一种乌托邦式的空想。因为任何人都是生活在当下(眼前)，而不是生活在未来。人们对未来的信心，来自于对当下的判断。

民主的过程，也就是我们经常所说的寻求最大“公约数”的过程。在这个过程中，既要坚持少数服从多数的原则，按照多数人的意愿办事，又要特别注意尊重和保护少数人的权利。也就是说，不能以多数人的名义侵害少数人的权利。如果少数人的权利得不到尊重和保护，每一个人都有可能担心自己成为少数而不愿表达自己的真实意愿，最终必然会背离民主而走向反面，出现多数人的专制乃至暴政。在民主过程中，如何进行利益表达和利益整合，如何保护少数人的权利，则是民主的形式问题。

回顾人类社会发展的历史，我们可以看到，公民素质与能不能搞民主无关。原始社会、奴隶社会和封建社会都出现过不同的民主形态，在民主过程中采用过不同的制度形式和物质形式。与古人相比，我们今天的公民素质要高得多。如果把公民素质作为能否搞民主的前提条件，我们就很难理解人类社会历史上出现的各种民主形态。

但是，公民素质与怎样搞民主有关。怎样搞民主问题，实际上就是采用何种民主形式(包括制度形式和物质形式)行使民主权利、开展民主活动问题。民主的本质是人民当家作主，采用的民主形式是否科学，关键是看它能否保证人民当家作主。凡是与社会经济政治文化发展状况和公民基本素质相适应的民主形式就是科学的，因为它便于人民群众行使民主权利。否则，就是不科学的。抗日战争时期，根据地绝大多数民众没有文化知识，缺乏写票能力，加之物资极度匮乏，中国共产党人根据当时的情况，在选举过程中创造了投豆法和烧洞法等投票选举方式，最大限度地保证了根据地民众按照自己的意愿行使选举权利。手段和方法虽然简陋，但适合当时当地情况，便于人民群众当家作主。建国后，随着社会经济政治文化发展水平和公民文化素质的逐步提高，基层选举逐步取消了举手方式，全部采用秘密写票的方式进行。用投票代替举手，进一步提高了民众根据自己意愿行使选举权利的实际水平。群众不能正确行使民主权利，不能把原因归结为群众素质低，而是我们的一些领导干部和部门对民主的认识出了问题，采用的民主形式有问题。

三、民主与民意的关系

民意，是在个人意愿表达基础上形成的多数人意愿。无论是个人意愿还是多数人意愿都是以利益为基础的，是利益的反映和表现。民主的过程，实际上就是民意表达和民意整合的过程。换句话说，就是利益表达和利益整合的过程。在这个过程中，它要求整合的结果既要充分体现多数人的意愿，又不能侵害少数人的法定权利，实现民主与民意的高度统一。这是社会主义民主的基本要求，也是社会主义民主的本质特征。

然而，在民主与民意的关系问题上，还存在着两种值得注意的现象。

第一种现象是民主与民意相分离。这就是在民主过程中不坚持群众路线，不尊重民意，不严格按照民主程序办事，最后的结果不是体现民意，而是与民意相分离。在现实生活中，民主与民意分离的情况较为常见，最主要的表现是，在选举中违背民意，在干部任用考察中扭曲民意，在价格决策听证中脱离民意。

选举是人民群众直接或间接行使民主权利、表达意愿和管理国家事务的重要途径。选举中违背民意现象主要有：在人大代表直接选举中，一些地方为了实现预先确定的代表结构比例，在确定正式代表候选人时，不顾选民讨论和协商的意见，把没有得到多数选民认可的人确定为正式代表候选人，否定民意；在人大代表间接选举中，一些地方的有关部门进行足额提名或者提出代表名额中的绝大多数，留给代表提名的比例很小，强夺民意；在国家机关领导人员选举中，一些地方通过选票和投票方式设计以及其他措施，影响代表按照自己真实意愿投票，干扰代表投票行为，侵害民意。

在选拔任用干部中，广泛征求意见，是坚持群众公认原则、充分发扬民主的一项制度安排。实践中，这一原则往往被扭曲：首先是群众被“缩水”。征求意见的范围仅限于下一级干部(有职务的群众)，而没有扩大到没有任何职务的群众，结果仍然是干部选干部，少数人选少数人，干部任用不能体现大多数人的意愿。其次是为了走程序。在征求意见之前，群众意见就“被了解”、“被表达”了。群众意见按少数人甚至是个别人的意图整理、总结和报告，考察是为了走程序，应对制度规定。更为严重的是，走程序也存在着“缩水”情况，一些地方在于部任用过程中，考察程序还没有走完，就开始下一环节工作，组织部门上午还在找人谈话听取意见，任用公示中午就贴出来了。

涉及群众切身利益的生活必需品的价格决策，是最重大、最切实的民生问题。价格决策听证，是保证价格决策的民主性和科学性的一项重要制度安排。多年来，价格决策听证脱离民意的情况屡见不鲜。调价方案在听证之前就确定了，为了保证听证有利于事先确定的调价方案，举办听证的单位和部门往往在代表和专家选择、信息提供和听证意见整理上下工夫，破坏听证制度，扭曲听证程序，歪曲听证意见，形成脱离民意的涨价意见，使价格决策建立在少数人利益基础之上，侵害了广大人民群众的利益。

第二种现象是滥用民主与民意。民主不是完美无缺的，作为一种社会治理方式，存在着一定缺陷。民意也是一样，既有理性的，也有非理性的，既有激进的，也有温和的。正因为如此，民主和民意的运用是有条件的，这就是在保障公民法定权利的基础上，按照多数人意愿作出决定。保障公民法定权利和尊重多数人意愿二者必须兼顾，片面强调其中一个方面，忽视其他方面，就是民主与民意的滥用。

以多数人意愿侵害少数人的法定权利，是滥用民主与民意最突出的表现。苏格拉底之死，就是历史上滥用民主与民意的一个典型事例。今天，