童燕齐：中国政府与百姓――中国政治向传统回归

摘要：西方政治理论认为，只有民主选举才能保证产生一个对百姓负责的好政府。中国政府的产生与西方不同，但百姓对政府支持的程度非常高，因为存在一个隐形的社会契约：政府对百姓的要求承担回应性责任。它奠基在中国几千年的政治传统――德政――之上，植根于独特的国家与社会关系模式――国就是家――之中。从“以德治国”到“和谐社会”以及“八荣八耻”，当代中国政治在软约束上正在向传统的德政回归，在硬约束上继续致力于健全法制。软硬结合，将发展出适合中国国情的政治良制。

一、责任性：隐形的社会契约

人们大致上有一个基本的共识：如果一个政治制度能够保证政府对老百姓负责而且不滥用权力，那就是一个好的政治制度。这里所说的责任包括主动性责任（responsibility）和回应性责任（accountability）。主动性责任比较容易理解，它指的是附属在社会位置上的权力和义务。比如父母要抚养子女，政府要负责公共福利。回应性责任，指的是政府对所负责对象――老百姓――的要求必须有所回应，对所作所为必须有所解释，对做错的事情必须承担后果。那么，什么样的政治制度能够产生和维持这样一个政府呢？

西方的主流政治理论认为，只有民主选举才能保证产生这样一个政府：只有选举才能使被选举出来的政府对选民负责，因为是选民的选票赋予了他们权力。如果政府官员还想再次当选，在行使权力时就一定得顾及选民的意愿和利益。如果他们有重大失职，甚至在任职期间就会被弹劾。因此，民主选举的机制从制度层面上保证了政府官员对人民的责任性。西方民主理论对于非民主国家的最大诟病，就是这些国家的官员对老百姓的无责任性，尤其是没有回应性责任。他们不是选出来的，而是上级任命的，因此只对上级负责而不对老百姓负责。他们的权力缺少制约，因此就必然出现滥权、谋私、贪污腐化等现象。我们必须承认，这些现象在非民主国家出现的频率确实远远高于民主国家。

不依靠任何感情或道德的因素，民主选举机制能够保证有责任性的政府是理性选择的必然结果。换句话说，民主制度下的官员对老百姓负责，不是因为他们有高尚的道德和理想，而是因为他们是理性的人。这是一个简单而直观的逻辑，一个建立在西方深厚的传统的理性（rationality ）概念之上的逻辑。

然而，现实世界中还有很多理性逻辑所不能解释的现象。这可以从国家和社会两个方面来看。首先，从国家的角度上，同样是非民主国家，为什么有的是掠夺型（predatory state ）而有的是发展型（developmental state ）呢？如果用上面的逻辑，所有非选举出来的政府官员就只会成天坐在办公室里琢磨怎么坑害老百姓，怎么大捞一把。著名理性主义学派学者Robert Bates在关于非洲国家的著述中就指出，很多非洲国家领导人并不是不知道怎样发展经济，只是他们更注重自己的私利。掠夺型的国家确实符合这个理性逻辑。

问题是还有很多非民主国家并非如此表现。北洋政府应该是近代中国历史上最为无能而且相当黑暗的一个政权。可是这样一个政府居然会在北京郊区种树，在兰州修建黄河大桥。一个不是老百姓选举出来的政府为什么要做种树修桥这种沾不着私利的事？前些年西方曾提出一个关于“发展型国家”（developmentalstate ）的理论，指的是某些国家的整个政府机器都致力于发展经济。这种发展型国家可以是民主的，也可以是非民主的，在现实中非民主的居多。那么问题就提出来了，非民主的国家为什么要致力于经济发展呢？就是为了谋私利吗？

当然，有人可以回答说，这是因为非选举出来的官员希望自己的政权能够长治久安，因此不得不做一些有利于安定团结的事。看起来，掠夺型国家采用的是原始的理性，而发展型国家运用的是更为精致的理性。这确实可以解释一部分动机，但若以为能解释全部实情，未免失之简单。大部分官员根本不可能有这么宏观且长远的眼光。对于这些人，从理性的立场来说，国家不是自己的，官位也不能世袭，为什么要关心政权的运作永久？在此种情况下，既然仍有些非民主国家对人民的福祉承担主动性责任，那么这里一定存在着某些超出了西方理性概念范围的动机或者限制因素。

再从社会的角度来看。中外学者在中国做了很多问卷调查，发现老百姓对政府支持的程度非常高。这个结果总是受到持西方主流观念的学者的质疑。质疑之一是中国老百姓不敢说真话，怕受迫害；质疑之二是调查者为执政党粉饰太平。这种质疑本身就立足于前面所探讨的逻辑，即非民主的政权必然是坏的，必然是不受老百姓支持的。因此凡调查结果是老百姓支持政府的就必定有问题。但既然多个不同的调查都得到了大致相同的结果，我们就应该好好想想为什么是这样，是不是我们的理性逻辑出了错误？而不是一定要去证明调查是错的。

有人说，中国政府之所以得到大多数民众的支持，是因为经济的高速增长而带来的社会福利；一旦经济遭遇危机，中国政府的合法性就会受到挑战，甚至垮掉。经济危机会对政府带来挑战，但若预言中国政府会因此垮台，则有点过于迷信经济表现就是合法性的根基了。情况也许恰恰相反，股市崩盘，经济衰退，都不会导致革命或者造反或者任何要推翻政府的行为。因为越在这种时候，老百姓越指望国家带领经济走出低迷，指望国家来干预股市而使之复苏。相反，要是把这个政府推翻了，只怕你什么都没有了。连美国这个最为崇尚自由市场经济的国家到了经济危机的时候也不得不求助于政府的救援，更不要说一向有着依赖政府传统的中国。

不容否认，在当代中国，社会上各种形式的抗议活动层出不穷。西方学者正是看到这一现象才质疑所谓对政府支持度高的说法。但他们没有看到的是，大多数的抗议活动并非反对政府，而是要求政府的干预，要求政府保障他们的生计，这里更多的是对政府的期盼。纵观中国历史，正如裴宜理（Elizabeth Perry ，哈佛大学费正清东亚研究中心前主任、教授）所说，民间抗议活动是保证社会稳定的重要组成部分，起到了一种制约政府滥用权力，要求政府有所回应的作用。有些时候，失职的下级官员因此会遭到惩处。有些时候，某些重大政策得到修正。比如孙志刚事件，又比如农业税的最终取消。

改革开放以来，中国百姓的生活水平有了很大的提高。这容易解释对政府的支持度。同时我们也应该注意到政府变得更为开放，增加了回应性责任。比如说在某项政策出台前会召开多次听证会，收集各种建议。也有消息说，自2006年开始政府的任何重大政策和立法都在网上公布，征求意见。而网上的回馈亦十分踊跃，少则几十万条，多的时候，比如劳动合同法，反馈意见竟达到1.7亿条，要组织二三十人的班子来分类、处理。对于老百姓所提出的要求，也会做出回应。

于是我们就可以得出初步的判断，中国老百姓和政府之间有一种在西方意义上的理性选择之外的关系――政府对百姓有一种并不基于民主选举的责任性。也就是说，政府官员虽然不是选举出来的，却认为自己对于老百姓有一定的责任性；老百姓虽然没有选举政府官员，也同样认为政府对他们有责任性。这就解释了为什么政府能够关心百姓疾苦，而且大多数老百姓会支持不是被选举出来的政府。这种隐形的社会契约关系，不是建立在西方的理性选择的基础之上，而是建立在中国几千年的政治传统之上的。

二、德政

从孔子开始，中国的政治传统强调的就是德政。“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”（《论语。为政》）中国历史上选拔官员除了看重才能之外，最看重的是德。而作为最高统治者的皇帝则应该是最高的道德榜样。统治者不仅仅依靠法律，更多的则是依靠道德榜样来治理国家。而统治者一旦失德，则是革命来临的时刻。这样看来，德政是理解中国政治传统的关键词汇，它提供了政权合法性的基础。

欧洲历史上，王朝延绵不绝，即使是改朝换代，也大致是同一王室的变异，手段以宫廷阴谋和政变为主。中国历史上，农民起义连绵不断，朝代更替基本上是靠大规模起义造反解决的，旧的王朝被推翻，新的王朝又兴起。商汤伐桀，以商朝代替了夏朝；武王伐纣，则以周朝代替了商朝。每次讨伐，都是针对在政者的荒淫无道、昏愦残暴，也就是失德而来的。农民起义的领袖，大摇大摆地入主皇宫，当上了新皇帝。“王侯将相宁有种乎”，一方面说明了中国人对皇族血统缺乏崇拜，认同大家都有当皇帝的机会；另一方面又说明了老百姓并不很在乎统治者是从哪里来、怎么来的。英雄不问出身，不管你是被选上来的还是篡权上来的，你能坐上这个位子是你的本事。但你坐上了这个位子，你就对老百姓承担了责任，必须施德政。

德政，对于统治者来说，寓含了天命所归。这个德字，到底包含了什么呢？

德政就是要为百姓谋福利。中国古代思想家孟子指出，国家要保证人民最基本的生活。好的政府必须对老百姓的生计负责，这是中国政治传统中一个很深的印记，是统治者和被统治者之间的一个无形的契约。而国家对于公民的这种经济责任自然而然使得国家与社会的关系带有家长性质。上世纪80年代改革初期就有人抨击过所谓“父母官”的概念。政府官员把自己看成父母官，老百姓也把政府官员看成父母官，这当然不符合现代国家的公民意识，但是只要政府还对老百姓承担生计上的责任，父母官的概念就还会留存下去。

德政既包括主动性责任，又包括回应性责任。在中国的现实环境中，主动性责任要大于回应性责任，这符合中国带有家长性质的社会秩序。2008年夏天，国务院公布的《汶川地震灾后恢复重建条例》规定：对毁损严重的基础设施、公共服务设施和其他建筑工程，在调查评估中经鉴定确认工程质量存在重大问题构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任。这个规定到底是主动性责任还是回应性责任呢？这是上级规定官员对老百姓有回应性责任，而非老百姓手中有什么权力要求官员的回应性责任，这符合了中国国情。

在经历了种种政治和经济的挫折之后，我们看到中国政治缓慢、然而无可置疑地重新回归传统的轨道。或者可以这么说，改革开放以来，中国在实践中就开始了这种回归，但是在意识形态层面上予以确认还是近年的事情，需要不小的调适过程。从“以德治国”到“和谐社会”以及“八荣八耻”，我们已经可以看出这些带有强烈中国政治文化传统印记的词汇已经进入了官方语言甚至成为政策底蕴。在缺乏新的治国理论时，在面临新的现实需要突破时，有意识地开发传统政治文化资源可谓明智之举：第一，符合国情；第二，容易为老百姓所认同。

三、中国政治传统下的国家与社会

上述国家与社会的无形契约，深刻地影响了中国政治体制的互动格局。它解释了为什么中国这个非民主选举的政府依然能够得到大多数老百姓的支持，为什么老百姓对于国家在经济生活中的作用抱有极大的期望。民间的抗议运动多是要求政府的干预，认为政府的干预不够多、不够好，而西方的民间抗议运动则往往针对政府对个人权利的侵犯。以道德作为维系纽带的政治结构，必然缺乏像西方那样泾渭分明的国家与社会的关系。相反，在很多情况下国家与社会的关系更像一种有机的整体，相辅相成相生。而维持这种机体的血脉就是道德文化。

其实，西方也有学者提出过类似的模型，称之为有机的国家主义（organicstatism ）。有关论述可参见哥伦比亚大学教授艾弗德。斯特潘（Alfred Stepan）的《政府与社会》（State and Society）一书。他认为人是有社会属性的，需要生活在群体里面来获取自己存在的意义。而国家就是这个政治群体的组成部分，因而自然而然具有合法性，它同时担负着提供公共福利的道德义务。据作者论证，这种提法可以追溯到亚里士多德、阿奎那等哲人智者。可惜有机的国家主义的提法与主流的认知相冲突，早早就被搁置一边而无声无息了。

1.政治秩序和道德秩序

任何一种社会秩序，都要依靠政治秩序和道德秩序来维持。在西方国家的历史上，国家负责政治秩序而教廷负责道德秩序。即使在政教分离之后，教会仍然掌管着道德的秩序，而国家则一心追求以理性计算的利益。中国由于没有宗教传统，国家就担负起了维护道德秩序的责任，从而把政治秩序和道德秩序合二为一了。从这种意义上来讲，中国是政教合一的。这种秩序，好也罢，歹也罢，是我们面临的政治文化传统，是我们必须面对的现实。任何改革都要基于这种现实才可能有成效。传统构成了人们的一种心理取向，在基本的价值判断上有着根深蒂固的权威作用。

一旦认识到了道德在中国政治中的作用，