林尚立：在有效性中累积合法性：中国政治发展的路径选择

[摘要]以民主化为取向的政治发展是现代化发展的内在要求，而其战略选择和实际成效直接影响现代化的发展。随着改革开放，中国政治发展经历了三十年。中国三十年成功的发展得益于中国政治长期有效作用于中国的经济与社会发展。创造政治的有效性是中国三十年政治发展的基本战略，其核心是：在保证政治对经济和社会发展有效作用的前提下，顺势而动，积极推进政治建设和发展，推进民主化进程。所以，中国的政治发展是从创造政治有效性出发的，并在保持政治对经济与社会发展有效作用的过程中，逐步深化和扩大民主化，不断累积政治的合法性，以保证政权的稳定和国家的整体进步。

[关键词]现代化民主化中国政治发展有效性合法性

现代化发展对政治的需求是双重的：一是需要建构有效的权威体系，以创造秩序；二是需要发展有效的民主体系，以保障权利的维护和权力的合法性。从最终的结果来看，这双重要求是能够统一的，因为有效的民主体系一定建立在强有力的宪政权威基础上。但就过程来看，在宪政权威尚未确立起来之前这两个要求之间是有张力的，这种张力一方面来自权威与民主之间内在的张力；另一方面来自现代化发展在策略上对权威的需求要强于对民主的需求所带来的民主发展的相对滞后性。所以，现代化过程中的政治发展就不得不面临道路的选择：即是从建构权威以达成秩序入手，还是从建构民主以平衡权利与权力关系入手，或者是两者的有机结合。中国的政治发展就经历过这样的选择。中国三十年比较成功的现代化发展表明，中国的选择是值得反思和总结的。本文将从政治学的视角对此进行反思和分析。

一、创造发展的秩序：权力、制度与价值

当现代化发展的潮流引发落后国家发生历史性巨变，开始从传统迈向现代的时候，人们就提出这样的问题：落后国家稳妥地迈向现代化并实现持续发展的基本前提是什么？最后形成的主流答案是：有效的国家。对于现代化和经济持续发展来说，有效的国家的本质意义在于能够有效地供给经济与社会转型、发展所需要的制度资源。制度能够为转型和发展提供明确的发展方向、有序的发展空间和规范的行动逻辑。从广义上讲，这里所说的制度，不仅体现为以法律形式确定下来的制度规则，而且体现为国家所提供的具有法律效力的各种发展规划和政策指南。国家的制度供给能力对现代化发展的决定作用，不仅因为现代化本身就是一个制度建设并不断实现全面制度化的过程；而且因为现代化的发展首先需要一个新的稳定秩序体系，以整合现代化过程中的社会分化；平衡经济与社会变迁中的多元失衡，保证变迁与发展的基础秩序的存在。美国政治学家亨廷顿的研究认为，国家是否有效所带来的发展差异要大于制度上属于民主还是属于专制所带来的发展差异。他说：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。有的国家政通人和，具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家在政治上则缺乏这些素质；这两类国家之间的差异比民主国家和独裁国家之间的差异更大。”显然，国家要具有供给制度的能力，首先需要具有供给秩序的能力。创造了秩序，才能创造制度，而制度的基本功能之一就是创造和巩固秩序。所以，相对于国家供给制度而言，供给秩序更为根本。没有秩序，制度就不可能立足，也就更不可能形成持续有效的转型与发展。从这个角度来说，现代化过程中的政治发展，虽然是以民主化为根本取向，但其现实的基本任务始终是为现代化发展创造有效的秩序供给。有效的现代化发展必然使最终供给的秩序是一个民主的秩序，从而在制度上达成民主的巩固。许多的政治发展实践表明，为民主化而民主化的政治发展，是本末倒置的政治发展，其结果不但不能促进民主的发展，相反往往还会损耗现代化发展为民主化所积累起来的资源，从而把民主化变成畸形儿。

对于经济与社会发展来说，秩序的本质就是有效地平衡利益的冲突，并保证不同的利益各自都获得实现的空间。所以，秩序不仅要提供一种规范与原则，更为重要的是要平衡利益主体之间的权力关系和利益主体的内在欲求。在现代化过程中，秩序的根本使命不是消解矛盾与冲突，而是通过协调矛盾与冲突创造持续有效的发展。这要求国家所创造的秩序既要满足稳定的需要，也要满足发展的需要，相对来说，后者则更为根本。因为，在现代化过程中，不发展就是稳定的最大破坏力量。要进行这样的秩序建构，国家就必须着力于三个层面：一是权力结构；二是制度规范；三是价值体系。权力结构关系利益的基本格局；制度规范关系利益实现的基本形式；价值体系关系利益的基本取向。现代化的过程是一个制度变革、创新与替代的过程，这个过程一方面取决于现代化发展本身的广度与深度；另一方面则取决于秩序建构的战略选择。国家进行秩序建构中的战略选择，有两种路径：一是从价值体系出发，即从满足利益的基本价值取向出发；二是从权力结构出发，即从调整利益的基本格局出发。这两种路径不是截然对立的，有一定的相互包容关系，但其中的差异还是很大的，因为不同选择背后的战略意图是完全不同的。以调整利益基本格局为出发点的秩序建构，是以创造有效的发展为首要战略意图的；而以满足利益的基本价值取向为出发点的秩序建构，是以创造国家政权的合法性为首要战略意图的。所以，建构秩序出发点的差异，决定着国家推动现代化发展的战略选择及其所形成的实际发展形态是完全不同的。国家的定位、转型与发展正是政治发展的核心部件，所以这种不同必然会直接反映到政治发展上来。

国家进行秩序建构的路径不外是以上两种，但这并不意味着国家在这两种路径中的选择是轻而易举的。其实，这种选择是相当困难的。原因在于在现代化与社会转型的过程中，不论是国家还是社会，不论是政府还是百姓，其所面临的压力是多重的，其所生成的利益欲求是多元的，其所获得的发展启示是多种多样的。于是多元、杂乱、茫然以及争论成为国家与社会、政府与个人最为基本的生存状态和心理结构。在这样的情形下，对于任何一方面的满足都可能直接意味着对另一方面的忽视，而这种忽视是必然要遭到强烈的反抗和压力的。如果不能很好地处理这种反抗与压力，国家不仅可能面临其战略选择实现的困难；而且可能面临国家分裂与瓦解的危险。要摆脱这种两难境地，合理的举措就是将两种路径有机地结合起来，形成相互包含的结构。然而，即使这样，还是有一个以何为战略出发点的问题。本文认为，不同战略出发点的选择，实际上是两种完全不同的政治发展路径的选择。中国的政治发展路径选择是以调整利益格局为出发点的，其战略意图是要通过有效的政治创造有效的经济与社会发展，并在这个过程中满足人们对民主的价值追求，从而累积现代化过程中的政治合法性。

二、有效性与合法性：政治发展的两种路径

政治的基本使命就是通过公共权力创造有序的公共生活，从而促进社会的进步与发展。在任何时候，政治都是人们建构起来的，其内在的使命就是维系社会秩序，促进人与社会的发展。所以，政治发展的最基本任务就是使政治能够最大限度地满足社会发展对政治的基本需求，从而使政治能够在有效而稳定的运行中得到不断的充实和完善。政治的这种规定性在以人民主权为逻辑建构起来的现代政治体系中体现得更加直接，也更加明显。从政治必须满足社会发展的需求出发，任何政治体系的稳定与有效运行，需要两大基本要件：一是政治体系是否能够为经济与社会发展创造条件；二是政治体系的特性与作为是否能够得到绝大多数民众的认同，从而被人们视为应该接受并自觉服从的权力与制度。我们通常把前者称为政治的有效性；将后者称为政治的合法性。美国政治学家利普塞特界定了这两者：“任一民主国家的稳定不仅取决于经济发展，也取决于它的政治制度的合法性与有效性。有效性指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度。合法性涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念的能力。”“有效性主要是指作用；而合法性是确定价值。群体按照政治制度的价值观念是否符合他们的价值观念来确定该制度是合法的或非法的。”在有效性与合法性成为政治体系稳定与有效运行的前提的条件下，政治发展就必须把民主化的终极目标与全面提升政治体系的有效性和合法性有机结合起来。由于出发点不同，这种结合就形成了两种不同的政治发展路径：一是从政治有效性出发，在创造能够有效推进经济与社会发展的有效政治的过程中，促进民主化；二是从政治合法性出发，在创造民主价值所期待的政治体系并直接满足民众的民主需求中，促进民主化。从具体的策略来看，前一种路径不是从价值出发的，可能从权力结构的调整或有计划的体制变革出发的，后一种路径则十分明确地从价值出发。对于政治体系来说，价值是触及其内在逻辑的。所以，价值上的任何变化，都可能导致政治体系的整体变化；相对来说，权力结构的调整对政治体系的冲击要缓和得多。因为权力结构调整是从量变开始的，只有达到一定程度才会有质变的意义，才会触及和影响政治体系的内在逻辑。显然，这两种路径所形成的政治发展必然有很大差异。

但是必须指出的是，不论从哪种路径出发，政治发展都必须同时考虑政治体系的有效性和合法性，所不同的是在累积有效性与合法性的策略安排上有所不同。从政治有效性出发的政治发展，倾向于在政治有效性的累积过程中进行合法性建设，并将政治有效性的累积与政治合法性的累积有机地统一起来，形成良性的互动；从政治合法性出发的政治发展，倾向于通过制度的转型、社会的开放以及纯粹市场体制的确立所形成的民主格局来形成新的进步与发展，以政治民主带动社会民主与市场民主，进而全面迈入现代。这两种政治发展路径孰优孰劣，这里无法做出确切的评价。但是，必须强调的是任何一种政治发展战略与策略的选择，都不能将政治发展孤立于经济与社会发展的现实，孤立于国家建设所面临的时代条件和历史使命。无数的实践表明，为民主而民主的政治发展往往是不稳定的政治发展，要付出的代价也是比较大的。因为，一旦这种发展只能带来民主的狂欢，而不能带来实实在在的物质与利益的时候，就可能在瞬息之间将民主化的努力化为乌有。许多第三世界国家在民主化进程中所遇到的挫折充分地证明了这一点。

在上述两种路径中，中国选择的是从政治有效性出发形成的政治发展路径。中国改革开放伊始就提出要进行政治体制改革，要建设社会主义民主，但其现实的目标性十分明确，即强调政治体制改革所推进的民主发展，不是一般意义的民主发展，而是具有三大现实规定性的民主发展：其一，民主应该成为改革的前提，为此，民主建设应该与解放思想有机结合；其二，民主应该成为秩序建构的基础，为此，民主建设应该与法制建设有机结合，使民主制度化、法律化；其三，民主应该成为发展的动力，为此，民主建设应该与有效分权有机结合，通过发展经济民主，调动全体人民的积极性和创造性。这种民主发展原则实际上贯穿于后来的改革开放的全过程，并在具体的政治、经济与社会发展的实践中取得了良好的成效。中国之所以能够在改革开放伊始就能够比较准确地把握好政治发展与经济和社会发展之间的关系，一方面与中国共产党用历史唯物主义的世界观和方法论来指导改革有关，这种世界观和方法论强调，政治决定于经济，政治的发展必须为经济和社会发展服务，政治改革必须与经济改革有机互动；另一方面与中国改革的历史逻辑和现实任务有关，中国改革是在结束十年“文革”之后形成的，其面临的基本任务是如何使国家从无序转为有效，从停滞走向发展，从封闭走向开放。在这其中，中国共产党抓住了发展这个核心环节，强调只有生产力得到发展，人民生活得到改善，社会主义制度才能巩固，国家才能长治久安。所以，中国共产党选择这样的发展路径是具有深刻的理论基础和现实条件的。基于这样的路径选择，中国的政治发展在民主化的取向下，以权力结构调整为切入口，强调应该通过有效的权力结构调整，来改变旧有的领导体制，同时，通过积极的分权来调动和激发被旧体制限制的地方、企业和个体的积极性和创造性。所以，中国的改革开放是从分权开始的。分权也从两种路径展开：一是从经济民主的路径展开。在十一届三中全会的预备会议上，邓小平就明确指出：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，