郭剑鸣：地方行政行为中的潜规则：形态、风险及其整治

人们常用“上有政策，下有对策”来形容我国地方行政过程中存在的潜规则现象。其实，在我国特有的传统人情文化土壤和现实转型社会通存的规范缺损的双重环境烘托下，寄生在我国正式行政规范中滋扰地方行政过程的潜规则，不论是在发生的动因、存续的形态，还是在衍生的政治风险方面都要复杂得多。它们侵蚀正式规范的权威、滋生政治腐败、扰乱行政秩序、阻碍依法行政的进程。因此，要洞察、理解和改善我国的地方行政过程，就不能只注重正式行政规范的建设而漠视行政潜规则的整治。

一、对行政潜规则的界定

说起行政潜规则现象，人们的感触往往多于言表。主要是对潜规则的认识，在市井和学术界都还没有定论。潜规则作为市井的谈资，由来已久，但学界对潜规则的专门研究却深入不够。综合起来，目前对潜规则的界定主要有四种观点：

其一，“陋规”说。吴思先生最先用“潜规则”来概括历史政治中的“陋规”，强调“潜规则”的负面性质。他说：“在中国历史上的帝国时代，官吏集团极为引人注目。在仔细揣摩了一些历史人物和事件之后，我发现支配这个集团行为的东西，经常与他们宣称遵循的那些规则相去甚远。真正支配这个集团行为的东西，在更大程度上是非常现实的利害计算。这种利害计算的结果和趋利避害抉择的反复出现和长期稳定性，构成了一套潜在的规矩，形成了许多本集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的潜规则。这是一些未必成文却很有约束力的规矩。我找不到合适的名词，姑且称之为潜规则。”① 他认为这些其实就是古人官场所特指的“陋规”。“陋，自然不好明说，说起来也不合法，但双方都知道这是规矩，是双方认可的行为准则，是彼此心照不宣的期待。”②

其二，对应说。认为潜规则是与显规则相对应的概念，是指在组织正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，在一定范围内实际存在的某些不成文的，一般人（局内人）难以或不愿明确概括但又获得普遍认可和遵循的规则，它在较大程度上影响和支配着组织人的行为和现实的管理活动。③ 它主要从潜规则滋生的领域上强调潜规则对显规则的寄生性和附着性。在没有显规则规范的地方和领域，也就无所谓潜规则，不论在该领域真正起作用的是什么规范。

其三，非正式说。明确潜规则与显规则的形式分别，认为潜规则是相对于正式规则而言。正式规则是那些法律、法规、规章、规定等成文的关于‘为’与‘不为’以及‘如何为之’的规范；潜规则则是那些虽无成文之规定却在实践中指导官员“为”与“不为”以及“如何为之”的另类规范。④ 正因为非正式，它看不见、摸不着，无条文，有“潜藏的规则”之义。

其四，“暗流说”。主要从潜规则的负面约束力来理解潜规则的“顽症”特性。认为：“官场规则有显规则和潜规则之分。显规则是写在文件、规范、制度里的，往往是为了正确的目标而设定的，是维护官场清明的保证。潜规则则是在官场演进过程中形成的一股暗流，它裹挟着官员们按照自己的流向前进，一旦有人想逆它而行，就会有被吞噬的危险。”⑤

这些认识分别对潜规则的形式、潜规则与显规则的关系以及潜规则的危害性进行了有益的探索，但现有的解释仍然较为模糊，一些基本问题还需要进一步明确和充实。例如，有没有不作为显规则的影子的“潜规则”存在？潜规则本质属性是什么？潜规则的形式究竟是一种心理状态，还是一种行为规范？支撑潜规则的约束力的基本因素是什么？行政潜规则与一般意义的约定、习惯有什么不一样的特征？如何看待潜规则带来的所谓效率、简便的益处等等。

要完整地把握行政潜规则的含义，就必须回答这些问题，弄清“潜规则”的本质属性、形式结构、形成过程和功能效应等方面存在的基本特征。

从本质上看，行政潜规则是关于公权力运用和公共利益处置方式的非正式约定，而不是纯粹的私利和私生活的规范。任何行政潜规则都没有正式制度的确认，不论其是否起作用，也不论其是否有管理效能，合法性要件缺损是其根本属性。从形式上讲，行政潜规则是不成文的约定俗成，有的附着在显规则背后，有的完全是自在自为的，在没有显规则规范的领域，也可能有潜规则的影子。这时，它只是没有形式合法的“外衣”。作为一种私下约定，潜规则会随要约各方力量的对比变化而发生改变，从而进入新的潜规则均衡，因而，潜规则并非固定不变的。从结构上讲，潜规则和显规则一样有行为调节部分和违规惩处部分，只不过这个结构是隐藏在各行为主体内心的。从形成过程讲，潜规则是非合法交易的参与者多次博弈的结果，是特定时期行政行为参与人不断试错的经验积累。从功能效应上讲，多数潜规则与正式规则相抗，侵蚀显规范的合法权威，干扰正常的行政秩序，只是在显规则缺席的情况下，潜规则才有补缺的功能。

因此，可以这样认为，行政潜规则具有紧密的公权力关联性、不合法性、不成文性、集体和个体共束性、隐蔽性、沉积性、非主流性和危害性等特征。地方行政潜规则就是游离于地方行政法规与规章之外或与之相悖或与之相替的非正式制度；是地方国家机关及其公职人员出于地方社会或个体私利诉求、凭借行政资源、通过长期的利害计算和趋利避害抉择形成的关于公权力运用和公共利益处置方式的非正式约定；是一种基于稳固的内心认可而外在化的不成文的行为约束。简言之，它是暗中左右或影响公权力运用和公共利益处置方式的不合法规范。从中我们可以发现地方行政潜规则与行政法规、一般的约定俗成有着明显的区分。行政潜规则与行政法规虽然都与公权力、公共利益有紧密的关联性，但前者是其中不合法的、非正式的约定，而后者是其中合法的、正式的制度安排。行政潜规则与一般的生活及工作习惯在实用性和自发性上有共征，但两者也有质的差异。习惯生于民间，是民间生活和交往中生长出来的支配规范，属于私域的范畴；行政潜规则却主要生于政府间和官员之间的生活规则、交往规则和利益冲突规则，由于它具有紧密的公权力关联性，因而和行政法规一样属于公域的范畴。人们可以对民间习俗的演化持宽容的态度，但对衍生在地方行政行为中的行政潜规则却不可放任自流。

二、地方行政潜规则的典型现象与形态特征

（一）我国地方行政潜规则的典型现象

由于我国社会规模的超大性和地区发展的不平衡性，加之我国处于社会转型期和现阶段政府职能的边界还存在一定程度的模糊性，在我国各级地方行政行为中不可避免地会滋生出一些潜规则现象。下面仅从一些有代表性的潜规则现象来讨论我国地方行政潜规则的形态。当下，我国地方行政行为中值得警惕的潜规则现象主要表现为：

其一，公益处分中的“公地悲剧”和“搭便车”现象。“公地悲剧”是哈丁描绘的个体理性选择最终导致集体面对公益时的非理性结局，后来逐步演化为一些公共部门进行“外溢”性决策时的潜规则。我国也不例外。比如，在打假、环保、保护知识产权等方面，一些地方、部门表现出的地方保护主义、部门保护主义，宁愿让更大范围的公益受损，也不愿尽心履职，更不用说先出力、多出力。

其二，政策执行中的“阳奉阴违”和“打擦边球”现象。一些地方官员表面上并不排斥显规则，甚至可以说十分重视，大会讲小会提，并且不断丰富规则内容。但他们丰富显规则的目的却不是为了维护、践行显规则，而是为了用它装门面，说给上级听、社会看。还有的地方专挑显规则中有利、便利的部分宣传、执行，而对其中不利或不易执行的部分则避而不谈，或浅尝辄止。

其三，行政重心选择上的“上行下效”现象。地方政府在确定发展什么、如何发展等问题时，一定程度地存在“唯上”现象，跟着上级政府或领导的喜好来制定发展规划。而一些上级政府和部门也喜欢用“不换脑子就挪位子”的潜规则来强化其权威，使得“上行下效”现象形成恶性循环。

其四，行政目标制定中的“好大喜功”现象。由于评价干部过于注重实绩，一些地方在上工程、搞项目时，已形成了要么不搞，要搞就尽可能做大的决策思维。不管是否有需要，也不管有没有能力支撑，总有做轰动效应的事的冲动。乡镇争县、市第一，县、市争省区第一，再往上目标定位就更高了。

其五，行政执法中的“不告不理”现象。不告不理本来是法院受理民事案件的原则，但现在一些地方政府的职能部门在履行其分内职责时，也习惯用这样的标准来确定其行为边界。形成了所谓的“三不管”的潜规则，即“群众不上访，不管”、“媒体不曝光，不管”、“上级不批示，不管”。

其六，行政方式上的“标新立异”现象。“新官上任三把火”这句反映古代官场行为风格的俗语，在现代行政文化里依然有市场。一些地方甚至将新官能否提出有什么新异的发展招数，作为判定其工作水平和能力的重要标志。新官为了在新的地方快速扎稳脚跟，也往往在出新招上狠下工夫，希望通过出台新政策，制定新规划来产生新政的局面，以便尽快地将地方发展走出旧班子的阴影。正如韦伯所谈及的政治合法性来源中的克里斯玛型一样，确有不少官员将自己的权威与个人的行为风格联系起来，仿佛新班子提不出什么新思路，就存在合法性的缺损。结果，每个新班子都有临危受命之感，不需要什么新招也非得弄出点新花样，这样才好交差。不管前任的功过是非，后人改变前任的思路和政策似乎是理所当然的事。

其七，“一年看，二年干，三年等着换”的任期现象。如果说“标新立异”现象是一些官员害怕前任的功绩荫蔽了自己的合法性的话，那么，三年为官只干一年的活，就是不甘于为别人“种树”的潜规则使然。一位县委书记曾形象地描绘过这一潜规则的作用机理。他透露说，“干部提拔使用是有周期律的。”“以乡镇一把手为例。他的提拔调动就像部队的步兵移防，先从小乡镇调到大乡镇，再从大乡镇调进城。什么时候该调动了，他心里很清楚。”假如一位干部31岁到小乡镇当乡长。从当乡长之日起，他就会想：“今天在这个乡当了乡长，按照调动规律，3年以后我就应该在这里当书记。”如果他34岁真的当了这个乡的乡党委书记，他实际上无暇考虑乡里长远的发展规划，因为“再过3年就要到大乡镇去当书记了”。如果他37岁被调到大乡镇，同样也不会认真思考乡镇的发展，因为“40岁就该进城了”。他还用该县修路的例子为这条潜规则作了附注。在干部调整后的次年，这个县几乎所有的乡镇都新修了路，而第三年乡镇换届，全县再没有哪个乡镇修路。因为“乡镇干部们都在等着换呐，根本没心思干正经事。”⑥

（二）我国地方行政潜规则的形态特征

虽然上述现象还不足以概括我国地方行政潜规则的全貌，但通过梳理这些有代表性的暗流，我们可以窥视出地方行政潜规则形态所具有的一些基本特征：

其一，从滋生的动力分析，我国地方行政潜规则具有明显的利益驱动性特征。这是遵循潜规则支配的受益性和拒绝潜规则约束的高昂代价的双向强制的结果。由于我国现行的监督制度基本上是重内轻外模式，对行政违规行为的查处主要依赖内部监督的成效，但内部监督的主体与对象同属一个体系，有相似的工作环境，难免被行政潜规则一体同化和约束。特别在地方知识和地方背景下，行政机构及其公职人员受潜规则约束付出的代价往往难以抑制其对潜在受益的渴望。上面所列之“公地悲剧”现象、“上行下效”现象和“不告不理”现象都属于利益驱动型的行政潜规则。

其二，从滋生的过程分析，我国地方行政潜规则大多是多次经验试错的结晶。在一定意义上，约定俗成就是经验试错的过程。行政潜规则的普及是一个不断外卷化的放大模式。起初，它往往只是很小的圈子（比如老部下、同学、战友之间）内认可的一种处置公权力和公益的方式，但随着这个小圈子掌握的行政资源越来越多，并对圈子外的机构和个人产生强大的吸附力。而圈外成员开始并不明白圈内的潜规则，他们在向圈内靠近时可能采取显规则的模式。当他们如此一次次靠近失败后，其中一些人就会尝试另类方式探听和接受潜规则进入圈子分享资源。比如，那些热衷去“跑官、买官”的公职人员，并非一开始就采取这样的方式。地方政府在政策执行中的“阳奉阴违”现象也是多次经验试错后形成的认识。比如在执行减排这样具有明显外溢性的环保政策时，需要上下左右齐心协力才能奏效，如果其中有一方采取“搭便车”的做法，就会稀释其他方减排的成效，“搭便车”就会产生“多米诺”骨牌效应推倒其他方做环保的信心，久而久之，一些地方在执行外溢性政策时采取雷声大雨点小的方式就成了该领域的潜规则。

其三，从存在的形式分析，我国地方行政潜规则多是对地方行政法律法规的变通。变通的目的就是怎样更简便、更有利为特定的地方、部门、团体乃至个人办事。