任剑涛：政府何为？――中国政府改革的定位、状态与类型

【摘要】中国政府改革是一个涉及中国整体改革的大问题。因为政府改革既与经济体制改革相关，也与政治体制改革相连。前者是在政府与市场的关系角度观察的问题；后者是在政府与政党、国家、社会的关系视角所看到的问题。假如以政府改革这个并不直接与政治相连的改革路径，切入中国改革的深度难题，数十年的中国改革滞胀或许可以实现突破。为此，回顾中国政府改革的近期定位、分析中国政府改革的基本状态，归纳中国政府改革的实在类型，就具有理性筹划中国政府改革的重要意义。

【关键词】政府改革定位状态类型

一、改革定位：从有限政府到有效政府

近15年，中国政府的改革，可以说走过了发达国家300年的历程。前10年，中国政府改革在主观定位上，落定在有限政府的架构上面，政府改革的“现代”目标终于首次被确认。近年来，中国政府的改革，转变为有效政府的建构，将政府改革的目标升级为兼顾经济发展效率需求与社会分配公平状态这两个目标的需要。这是极其快速的转变，也是非常艰难的转变。当然，也是不得已的转变。中国政府改革的这两次蜕变，跨度巨大，内涵丰富，有必要进行具体描述与深入分析。这一观察角度，是对近期中国政府改革的纵向观察。

(一) 1992 - 2002：有限政府轮廓初显

只有在历史的记忆链条上才能明晰今天中国政府改革走向的思路。从1978年启动改革开放到1990年，中国的政府改革一直是一个话题，但并不是一个紧要的问题。因为在这一时期，总是政府在引导改革：先是以农村政策的重大调整，引导了农村经济体制的改革，激活了此前死气沉沉的中国经济，让人们开始思考中国经济发展的崭新路径；接着是政府引导城市经济体制改革，推动了计划经济向市场经济转轨，使中国经济取得了让世人瞩目的成就，从而将人们思考中国经济社会发展的思维进一步活化。这一时期，中国有着高度一致的改革共识：改革就是社会主义制度的自我完善，就是解决落后的生产力与人民日益增长的物质文化需求之间的矛盾，就是在党和政府的主导下将中国从“传统”推进到“现代”。于是，形成于计划经济时代的无限、全能政府奇迹般地引导了中国的改革进程。

但是，近15年的急速发展逐渐暴露出发展必然具有的各种矛盾。首先是意识形态上的矛盾，表现为社会主义的自我证明，从改革初期的清晰明白逐渐变得含混不明了。我们设定了改革开放就是社会主义的自我完善，但究竟什么是社会主义呢？邓小平针对这一问题提出“我们需要补课”，改革的共识逐渐演变为不同的改革主张。其次显露出来的矛盾就是经济发展需要的条件与现实提供的条件之间有着巨大的差距。人们原来一致认为，只要经济发展了，一切问题就好解决了。但是，现代市场经济发展需要与之匹配的政治、经济、法律、社会各种复杂的条件。这些条件，是此前的改革或者缺乏、或者抵触、甚至对峙的。中国的改革开放，看起来并不是一个单纯由政府引导的线性变化，政府也需要参与改革互动，改革政府的问题呼之欲出。再次，政府意图、市场欲望与社会渴求之间的矛盾也显现出来，以政府的基本建设投资推进的增长模式逐渐显露出疲态。政府究竟如何稳定、协调、持续地推进经济的发展，成了改革政府的直接动力。

1992年肇始的改革开放第二次高潮，很快显示了单纯由政府引导的改革的艰难性。改革初期人们就觉察到的单纯刺激经济发展的政策，会落入经济要么过热要么停顿的问题，在这个时候以经济过热的单一形式暴露在人们的面前。朱基总理这一届政府，充分认识到了一个规模巨大、职能众多的政府很难有所作为。从粮食统购统销政策的反思、到公共财政的建构、再到市场竞争性政策的出台，表明政府自身意识到了改革的必要。从中央政府将机构与人员大规模精简、到推动政府公务组织与事业单位的分流、再到限制权力机构经商，体现了政府自身明确的“有限政府”的归位。从尽力推动加入WTO、到积极介入国际市场、再到引入人大监督政府的制度布局，刻画出政府自觉迈向现代“有限政府”的施政轨迹(刘锋， 1998) 。朱基总理卸任时自陈的贡献之一就是建立有限政府对这一走向做了高屋建瓴的概括。

(二) 2002 - 2007：有效政府意欲凸现

2002年是中央党政班子换届上任的一年。党政班子的换届，是一个政治周期变化的标志。政治的周期性转变，不论中外，总是一个启动反思前一时期发展思路的契机。其实，中国高速而且持续地发展了25年左右的时间，确实需要反思发展的模式问题。虽然此前政府的改革已经落定到有限政府的定位上，但不可否认的是，中国的经济社会发展主要还是依靠政府的推动。当人们受到反思改革的政治鼓励的时候，这一发展模式本身的合理性也就开始被人们思量了。

首先是这一时期人们对于所谓唯GDP思维进行了全面反省。改革开放的前20来年， GDP成为调动政府、市场与社会的重要指挥棒。政府将GDP的增长作为衡量自己工作业绩的主要指标。各级政府对于GDP的走势高度重视。只要是有利于GDP增长的布局、政策与措施，都一路绿灯。市场更是被GDP思维驱动，只要是有利于市场实现利润的举措，都一下子锲入市场。社会大众对于GDP的高速增长也大都怀有期待，认为这就是国家迅速发展的标志。客观地讲，在一个国家现代发展的早期， GDP思维是一个不得不认同的思路。因为没有“矫枉过正”的GDP思维，就难以颠覆此前的非经济甚至反经济的“发展”思维定势。

问题在于， GDP的高速增长维持一定时期之后，如果缺乏相关发展对它的强大支持， GDP的增势不仅会减弱，而且相关发展不足的缺陷也必然会暴露出来。为了GDP的增长，人们不惜一切代价，与经济高度增长不对应的政治发展、经济高速发展中呈现的不均衡、财富迅速增长的同时分配的严重不公、经济发展付出的环境代价、为推动经济发展所制定的政策的粗放特性等等，都开始对GDP的增长发生阻碍作用。

因此，紧接着GDP思维反思而展开的，就必然是发展模式的重新选择。在政策的制订层面，政府提出了节约型政府、服务型政府与法治型政府的理念(温家宝， 2006) 。这三个理念刚好对应有效政府的三个支撑点：政府定位如何既有限又有效、政府决策如何不是粗暴的指挥而是有效的协调、政府行为方式如何不是主观先导而是按照规则办事。

温家宝总理上任之初，就进一步削减了政府直接组成部门，强调了精简机构、优化人员的改革思路。这些措施无疑是对于前一届政府有限政府建构的有力支持。但是，就建立有限政府来说，有两个问题需要解决：一个是规模上有限的政府如何在职能上真正有限；另一个是有限政府如何在规模、职能都受到限定的情况下，有效地领导整个国家经济与社会的发展。节约型、服务型、法治型政府的定位，就是为了应对这两个问题。

建立节约型政府，既指政府本身达到节约的目标，也指政府配置经济社会发展资源要达到节约。政府本身是节约的，意味着政府组织结构合理、运作流程恰当、人员配置精当。政府组织机构与社会需求一致，是组织机构合理的判断标准。为此，政府机构既不能太多、也不能太少。太多浪费公帑，太少不足以管理国家。同时，政府机构的运作流程的合理，必须做到程序优先、按章办事、有序推进。假如政府部门办事拖沓、相互推诿、责任落空，政府组织运作的流程设计就有问题。与此相关的是，政府组成人员不能太繁杂、也不能太疏漏。冗员太多，必然责任不明，效率太低；人手不够，必然疲于应付、效益太差。而服务型、法治型政府的定位是为了规范节约型政府的行为。

政府“不是掌舵，而是服务”，已经成为今天政府管理领域的共识。服务型政府，就必须实现从“统治”到“治理”的转变。政府的主要职责不是直接进入市场，推进经济发展，而是提供经济社会发展的保障条件。政府不是要占据社会的空间，而是要与“社会”双赢。法治型政府，就必须改变政府在主观意图引导下，以为自己是在为民谋利就草率作出决策的行为方式，谨遵程序，依法行政。这个时候，政府为人们直接感受的效率似乎有所降低，但稳定、协调、持续地推进经济社会发展的长效功能就会发挥出来。

(三) 从有限到有效：小政府回归大政府？

仅仅15年的时间，中国政府改革就在大布局上跨越了有限政府与有效政府两个门槛。在“现代”的视野中，只有真正坐实在有限与但是，这一转变的艰难性是可想而知的。有限政府的建构已经是知易行难，有效政府就更是知行皆难了。真正的有限政府，一定是在立法、行政、司法的权力结构合理安排，国家权力与公民权利分流表述的基础上才能形成。从中国政府的改革上来看，建立有限政府还有漫长的路要走。有限政府，绝不仅仅是指政府从市场退出、从社会隐退。政府如何既不粗暴地干预市场、又不简单地支配社会、又能够与市场、社会合理互动，是一个有限政府面临的重大考验。有效政府，绝对不是指政府直接进入市场领域与社会空间，将主观善良的愿望化为强力推动的政策措施，瞬间显示鼓舞人心的繁荣。有效政府是一个依法行政、程序至上、维护公平、超然协调的权力结构。就此而言，中国政府的相关改革只是刚刚找到起点而已。

有限与有效政府定位的明确，可以说是15年中国政府改革最重大的收获。假如我们同意建立有限与有效政府还需要假以时日的话，那目前的任务就是一步一步、扎实地予以推进。这种推进，首先建立在对有限与有效政府的共识上面，同时建立在控制国家规范其行为的渐进过程之中。

建立有限与有效政府的共识不是那么容易达成的，因为在历史上，有限与有效政府的建构一般显现为两个过程，在中国却合并为一个历史进程的两个并列要求。这意味着我们要在有限与有效的两个端点上认识“现代”政府的定位，这就未免会造成认知上的误区。

对于现代政府有限有效认知的误区之一，就是有效政府是对有限政府的超越，因此有效政府必然不是有限政府。有效政府之有效，就是因为它既保证了经济与社会的发展，也保证了财富增长的同时进行公平地分配。政府承担的两种相关责任，促使政府的规模与职能重新扩大。人们辩护说，既然政府既要管发展，又要管分配，政府规模就绝对不能像有限政府理论所限定的那样。这一说法似乎挺有道理。因为就政府规模而言，要管分配，就得增加相关政府部门设置，政府规模就因此小不下来。政府不能不管分配，因此就不得不扩大政府权限，似乎政府的重新做大是一个必然趋势。事实并非如此，一个既管生产又管分配的政府，首先必须是一个权力分割与制衡架构中的政府，否则政府就会滥用权力，这时的政府必定是有限政府。其次必须是与市场和社会互动的政府才能有效治理国家，这个时候的政府还是有限政府。我们绝对不能为改革中的中国政府设计一个无限但有效的政府架构！

对于现代政府有限有效认知的误区之二，就是有限有效政府降低了政府威信、弱化了政府能力。改革开放以来，就一直有增强国家能力的呼声。如果说这种呼声是注意到国家在应当掌握的权力能力的下降的话，那是有道理的。如果说在一般意义上呼吁加强国家能力，那就是在与现代政府的定位反其道而行之。国家，尤其是配置国家日常资源的政府，必须是在规范的状态中才最具有行为能力。一个具有无限权力、兼具无限功能的政府，恰恰对于国家的维续、经济的发展和社会的成长最为有害。国家能力、健全市场和合理社会是一个共在的关系。我们绝对不能为改革中的中国政府设计一个重回大政府的路径。一个无限全能的政府与一个长期持续发展的国家，必定南辕北辙。

中国政府改革的15年历程，表明中国人已经从此前的政府理论刻画落定到了政府的实际改革。透过15年看150年，两次急遽的蜕变必将产生深远影响。

二、改革状态：从单边改革到边际互动

政府改革已经成为制约改革前景的事宜。政府自身对于改革的努力推进，引人瞩目。但是，政府改革如何有效推进，并且以推进政府改革来推进整个改革进程的问题还是一个需要在思路上突破的难题：如果说此前的政府改革在政府构成要素的限度内已经达到最大化状态，因此在政府的社会功能改善上已经发挥了不可忽视的作用的话，那么，寻求政府改革的结构突破，即寻求与政府改革相关联的各种结构的同时变革，就是我们必须迈上的改革之路。这一观察角度，可以说是对近期中国政府改革的横向审视。

(一) 单边改革的困境

从政府自身的结构因素上启动政府改革，是很长一段时间以来我国政府改革的基本模式。这是一种单边改革，即这种改革在空间上仅仅局限在政府的组织与组织职能上面，