张文军：党管干部问题的再认识

摘要：把党管干部的原则理解执行为直接间接地或变相地任命干部，已经不适应社会的发展和人民群众的要求，与党的职能不太相称，客观上容易产生许多消极腐败现象。要走出党的机构推荐的干部落选会影响和降低党的威信和声誉、削弱党的领导的误区，把党管干部转向对干部的政治、思想、作风的“管理”为主。

关键词： 干部制度 任命制 权力过分集中

作者张文军，山东大学威海分校马克思主义教研部教授（山东威海 264209）

中国共产党的领导主要体现为政治领导、思想领导和组织领导。就组织领导而言，主要体现为党管干部的原则。这些都已经是十分明确的了。但是，党或者党的机构怎样管干部，却是一个值得深入研究的问题。它直接关系到党的执政理念、执政方式和执政效果，也是衡量党的执政能力和执政水平的重要标志。

所谓“干部”，一般来说主要有两个层面的含义：一是身份属性，泛指党政机关、事业单位、人民团体中除工人身份以外的所有人员；二是职务属性，特指党政机关、军队、事业单位、人民团体、国有企业乃至乡村基层组织中担任一定领导职务的人员。也可以说，前者是在广义上而后者是在狭义上使用“干部”概念的。从广义上看，干部队伍是一个庞大的数字。根据分析，干部在不断膨胀，“在可见的将来还将继续缓慢膨胀。中国大陆有4000万‘干部’，是总人口比例的3％。”① 怎样管以及怎样管好这些干部，的确是摆在党的各级机构面前的一个重大课题。党的各级机构就身份属性层面对干部的“管”，无疑应当从“管理”的角度去理解。即使是对领导干部，建国初期党的领导人以及有关文件也是从“管理”的角度来表述的。1951年3月，刘少奇在第一次全国党的组织工作会议上指出：“从原则上说，担负最重要职务的干部，应集中由中央管理，地方组织加以协助。担负次要职务的干部，由各中央局、分局和党委、区党委分别管理，下级组织加以协助。担负初级组织职务的干部（乡村和基层组织的干部），则由县委和市委管理。总之，从最初级到最高级的每一个干部，都要有一定的机关来管理，不应有任何一个干部而没有地方管理他的。”② 这里，多次使用了“管理”这一概念。1953年11月，中共中央作出《关于加强干部管理工作的决定》，根据工作需要，将干部划分为军队、文教、工业、财政等9类归口管理，建立起在各级党委统一领导及其组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度。由于当时对“管理”的性质和内容缺乏明确的界定，加上后来党的一元化领导的不断强化和事实上存在的党政不分，人们所理解和执行的党管干部，逐步衍化为从行使人事权力的角度对干部职务的安排，变成了直接或间接地任命干部。笔者认为这是在党管干部问题上的最大误区。

首先，党委系统包括人民团体的领导干部基本上是直接任命制。通常是先由党的机构主要领导成员提名（有的地方是常委会，有的地方是书记办公会），获得通过后再由组织部门进行考察、民族测评等等。由于自上而下的提名被认为体现的是“党委的意图”乃至“党的意图”，所以，虽然也大都履行诸如民主测评之类的程序，但是往往流于形式，那些被提名的干部鲜见有落选者。即便落选，党的机构还会以其他形式给予相应的“安排”。其次，立法、司法、行政系统的领导干部，包括国有企业及其他系统的主要领导干部实际上是由党的机构间接任命的。虽然上述干部的产生要经过一系列比较复杂的程序，比如司法、行政系统领导干部的产生要经过人民代表大会的选举通过，但是由于人大主席团成员是以同级党的

机构的主要领导成员为主体，并且地方人大机构的“一把手”又大都是由同级党的机构的“一

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①潘维：《党管干部的方式需要与时俱进》，《台港澳报刊参阅》2004年第38期，第8页。

②《建国以来重要文献选编》第二册，中央文献出版社1992年版，第166页。

把手”兼任，因此，候选人的提名权仍然掌握在党的机构手中。这样，实质上就与直接任命制没有多大的差异，只不过增加了几个环节而已。有的地方为了体现“党的意图”，在人大选举之前，还专门组织人员做有关人大代表、候选人的“工作”，以便达到控制选举结果的目的。甚至有的地方对于人大代表联名推荐并当选的干部，要么视为“非组织活动”而宣布无效，要么采取“秋后算账”的办法，待该干部任届期满后，以组织名义将其重新安排在被认为不重要的单位或部门。对于在人大选举中落选的干部，有的地方反而在党的机构中任命其与所推荐职级相同的职务。这样一来，所有干部的任职结果都只能按照“党委的意图”来运行，这种结果又反过来不断强化党的机构对于干部直接或间接任命的必然性，弱化民众对于干部的选择因素以及干部之间的竞争因素，从而使选拔干部的程序化虚化为形式化。

党的机构直接或间接地任命干部，存在的问题至少有这么几个方面：

其一，与党的机构自身的职能不相称。根据党章的规定和党的代表大会的决议，党的领导主要是通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，经过法定程序，使党的主张成为国家意志。这就是说，党的职能主要是管方

向、抓大事，而不是面面俱到，事必躬亲。当然其中也包括“推荐”重要干部，但“推荐”本身就说明不能是任命或变相任命，而应当是充分民主的、具有竞争性和选择性的一个过程。现在的问题是，一些地方的党的机构把直接或间接地任命干部作为自己的主要职能，而忽视和削弱了其他职能，从而出现了所谓“党不管党”的现象。这对党的整体建设是极为不利的。而且由于推荐的干部差额太小，难以实现充分选择和竞争，加上党的机构可以对某一干部重复推荐、多向推荐（司法行政系统不行可以再到党委系统，这一部门不行可以再到另一部门），其结果是把所推荐的干部当选的或然性变成了必然性。可以说，在这个问题上，我们的指导思想也一直是比较模糊的。比如，我们一直强调，党的领导职能之一就是使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员。这是否意味着党的机构推荐的干部一定要在人大获得通过，否则就是没有体现党的意图，就是违背了党管干部的原则？如果是这样的话，那么倒不如党的机构直接任命更高效、更节俭一些。如果不是这样，那么我们在理念上如何把握？在运行机制上如何操作？这些都是值得进一步思考的问题。

其二，容易因权力过分集中而产生权钱交易等消极腐败现象。如上所述，党管干部变成了党管一切干部，“管”干部变成了任命干部，就使得党的机构的权力成了无限权力，而这种无限权力又往往掌握在少部分人手中。在有的地方，党内民主不是在逐步扩大而是在逐步缩小。掌握重要干部人事升降任免权力的实际上不是党的代表大会或者全体委员会，而是常务委员会乃至书记办公会，甚至有的就是“一把手”说了算，形成了由少数人选人、在少数人中选人的现象。这种权力过分集中的状况必然导致特权化、人身依附、权钱交易、只对上负责不对下负责等消极腐败现象的滋生蔓延。关于这个问题，邓小平1980年8月在题为《党和国家领导制度的改革》的讲话中就曾经明确指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”① “权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”② 他还在讲话中一针见血地批评了不少地方和单位存在的权力不受限制的家长式的人物以及由此形成的人身依附关系，指出不应当把上下级之间的关系搞成猫鼠关系，搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。时至今日，不能不说，邓小平所指出的上述现象还有相当程度的存在，有的地方甚至更加严重。近几年来不断出现的触目惊心的买官卖官现象就充分说明这一点。随着改革日趋向纵深发展，我们愈来愈清楚地看到，如果不改革现行的干部管理体制，这些现象就难以从根本上得到转变。

其三，容易导致党委系统的干部与其他系统的干部在产生过程中的不平等和使用过程中地位的不平衡。目前，党委系统和其他系统同职级的干部在经济待遇上基本上是相同的，但二者的产生过程和实际政治地位却有很大不同。比如司法、行政系统的干部，虽然也是按照党委的意图推荐的，但是毕竟要经过一系列比较复杂的选举程序，而且由于差额的存在（尽管比例较小），还要承担一定的风险系数。相比之下，党委系统的干部任职几乎不存在这些问题。另外，二者的权力和责任也不对等。按照长期以来很多地方实行的潜规则，一个地方的重大事项一般是党委决策，政府执行，党政双方各有若干分管同一方面工作的副职领导。但是，当出现重大事故的时候，责任追究的班子往往打在行政负责人的屁股上，党委的分管领导鲜见有被追究者。这种倚重倚轻的状况正是邓小平早就批评反对的“党权高于一切”、“党员高于一切”、“因党而骄”、“误解了党的领导”③的错误倾向。它与现代政治制度文明的发展要求显然是相悖的。

我们认为，党管干部的原则并不意味着要由党的机构直接任命或者变相任命干部，而应当侧重于“管理”干部。所谓管理，就是对干部特别是党员干部加强教育、培训、考核、监督、奖惩等方面的工作，不断提高他们的政治思想文化业务素质，提高他们的执政能力和执政水平，防止他们被权力所腐蚀而变质，并以此来赢得广大党员和人民群众的拥护和爱戴，从而在党和国家机关领导职务的竞选中获得更多的支持。也就是说，无论是党委系统还是其他系统的领导干部，其职务应当是凭借自己的能力以及在党员和群众中的威信通过竞争的方式来获得，而不应当由党的机构预先设定一套必须实现不准走样的“意图”。这就需要把党的机构自上而下的推荐和党员群众自下而上的选举结合起来。鉴于目前的状况，尤其应当重视和强化后者的作用。要建立一些具有刚性和可操作性的制度，对于那些群众威信低、口碑差的干部，充分尊重民意，将其淘汰干部队伍，决不能搞易地做官。这里的关键有两点：一是要大幅度地增加推荐的干部的差额比例，从而加大群众选择的空间，增强干部岗位的竞争性。除行政、司法系统被推荐的领导干部候选人按照人民代表大会的程序选出外，党委系统推荐的领导干部候选人应当由党的代表大会代表和全体委员会委员以无记名投票的方式选出，有的地方在这方面已经取得了比较成功的经验，完全可以推广；二是要提高直接选举的范围和层次，把对干部的选择权交给群众，真正相信群众，依靠群众，走群众路线。现行的直选形式只是用于县级以下人大代表和村级主要行政领导，已经不太适应社会发展和人民群众的要求。目前可试行乡镇、村行政主要领导由该地公民直选，乡镇、村党的机构的主要领导由该地党员直选，待规范完善后再逐步提高直选的范围和层次。

这里有两个问题值得注意：

其一，有的认为，党组织推荐的干部有一批落选，会降低党的威信，影响党的声誉。这种认识是不正确的。党组织推荐的干部落选，如果在党委系统，只是党的干部之间优胜劣汰竞争的结果，不存在降低党的威信、影响党的声誉的问题；如果在其他系统，只能说明这些干部的综合素质还不能达到人民群众的要求，同时也说明党组织对这些干部的管理还存在一定的差距。因此，党的机构特别是组织部门应当认真分析原因，有针对性地加强这些干部的管理工作，帮助他们全面提高素质，以便赢得广大群众的认可。这对于从整体上加强党的建设，提高党的威信和声誉，都是有益而无害的。相反，如果把群众并不认可、并不满意的干部用任命或变相任命的方式安排在领导岗位，才真正会降低和损害党的威信和声誉。再者，党的威信和声誉是靠党员干部的优良品质和作风长期建立起来的，是和整个党的历史联系在一起的，不会因为某些干部的落选而有所降低和损害。其实，所谓“党的威信和声誉”，只不过是某些党的机构乃至个别人的威信和声誉而已。如果党的机构脆弱到连自己推荐的干部落选都承受不起，那么这个机构的威信和声誉本身就是值得怀疑的。在这里，党的机构及其领导者的面子与广大人民群众的利益相比毕竟是次要的。

其二，有的担心党的机构推荐的干部落选会削弱党的领导。这种认识似是而非。之所以产生这种观念，主要还是根源于那种传统的关于党的领导的思维模式，即把党的组织领导与党的机构任命或变相任命干部划等号。长期以来，我们关于党管干部的模式在很大程度上还是沿用的革命战争年代和改革开放之前的干部管理使用方式，实践证明，这种方式现在已经不利于培养干部廉洁奉公、执政为民的思想和作风，不利于提高其执政能力和执政水平，不利于构建民主与法治社会，从根本上也不利于党的领导。改革开放以来，党的历代领导集体都在不断强调，要坚持党的领导，必须改善党的领导。这其中当然也包括改善党的组织领导特别是改善党管干部的传统模式。只有把党管干部由任命和变相任命职务为主转向对干部的工作、生活、作风等方面的管理监督为主，才能使权力的产生具有竞争性，权力的运行具有制衡性，权力的监督具有保证性。干部也只有在竞争中才能锻炼本领、增强素质，提高战斗力。干部队伍整体素质的提高，本身就是党的领导的加强和巩固。从这个意义上说，党的机构推荐的干部落选不仅不会削弱党的领导，而且只能有利于加强和巩固党的领导。

本文刊于《科学社会主义》2005年第3期。