闫周秦：中国农地制度变革之目标及途径

中共在大陆建政之后，在社会主义公有制基础上重新构建了全体社会成员的财产关系与社会关系。在农村，从20世纪50年代初期的土地改革到1978年后实行联产承包责任制，农民与土地的关系总共经历了5个阶段：土地改革（1950年－1952年底），初级合作化运动（1953年－1955年），高级合作化运动（1955年－1957年），人民公社（1958年－1980年），家庭联产承包责任制（上世纪70年代末开始至今）。家庭联产承包责任制在保留土地集体所有的基础上，将土地的经营权交给了农户，农户成了经营主体，同时废除了人民公社体制[1]。这一改革极大地调动了农民的生产积极性，农业生产率获得前所未有的提高，使中国十几亿人口的吃饭问题基本得到解决，并且拉动了农村的消费和乡镇企业发展，促进了整个社会产业结构的调整。但这一制度经历了30多年后其弊端也日益显现出来，而弊端的根源则在于农地的所有权问题未能妥当地解决。

一、中国农村诸种弊端的根源：所有权虚化的土地制度

根据1950年6月《土地改革法》的规定，农民在土地改革中取得的土地所有权是原始取得，该取得是法定物权，同时也是农民自由意志的结果。1950年1月，中共中央下达《关于在各级人民政府内设土改委员会和组织各级农协直接领导土改运动的指示》，其中第29条规定，乡村农民大会、农民代表会及其选出的农民协会委员会、区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机关。依照当时的法律政策来解释，土地改革乃农民意志的产物。而土改采用的平均主义分配方式，无疑符合中国的文化传统，所以最为农民所接受。其第30条规定，土地改革完成后由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。该项规定明确了土地所有证的取得是农民取得土地所有权的形式要件，而对土地权利的自由处置则是农民取得土地所有权的实质要件。虽然《土地改革法》于1997年11月24日被全国人大常委会宣布失效，但一部法律的失效并不必然导致根据该法律取得的权利的失效。农民根据《土地改革法》所取得的土地所有权应该仍然被视为有效。半个世纪来，中国农村尽管发生了许多变化，但以自然村落为特点的居住和行政区域并未发生变化，尤其是与一个个村落相对应的土地位置没有什么变化，从整个村落甚至村民小组的视角来看，半个多世纪后属于该村民小组、该村庄的土地所有权也没有变化。然而，改革经年，至今农民对自己耕作的土地还是只有使用权，没有所有权。因此农民不愿对并不属于自己的土地安排长期性投入，至于农田水利基本建设则更是付之阙如。和改革前相比，中国大多数地区农田的基本建设并无多大改善，而耕地则在掠夺式生产下变得日益贫瘠[2]。

由于名义上土地的所有权属于“集体”，作为“集体”代表者的乡村干部便获得充分理由去代表“集体”行使物权，干涉农民的生产行为，并进而“合法”地侵犯农民利益。这样一来，作为集体土地使用者的农民和代表“集体”行使物权的土地管理者即乡村干部之间的利益往往发生冲突。现在，乡村干部队伍日益庞大，有些地方为了应付人员开支，将一部分土地收归村、组掌握，然后再出租给农民，以租金收入应付干部的人头开支，农民对此无可奈何。乡村干部在有些地方正成为新的土豪恶霸[3]。

面对日益扩张的城市化进程，有关农村土地的两个迫切问题必须尽快解决： 其一是如何实现农业的产业化经营。在国际竞争中，以单个农户为单位、耕作方式极为落后的农业生产无法争得一席之地，由于它的经营规模和经济实力很小，抵御自然灾害和市场风险的能力几乎为零。小规模的经营和农村的贫困又难以引起商业保险对农村市场的兴趣。脆弱的抗风险能力促使农民千方百计把风险转嫁到消费者身上，比如超标准使用农药甚至剧毒农药、毫无节制地使用生长素，以致于形成公害，并带来了极其严重的后果[4]。其二是如何实现农村的城市化，减少数量巨大的农业生产者，并成功地将他们转移到新的生产和生活领域。现行的法规政策实际上已在鼓励农民进城，除少数大城市外，农民进城经商、办企业已为各地政府所鼓励。长期僵化不变的户口政策也已出现松动迹象。现在制约农民进城并在城镇立足发展的关键是农民转产的启动资金有限，以农民进城打工的微薄收入不足以支撑他们在城镇安身立命。笔者设想，让农民有权自由地出卖自己的土地、宅基地及附属物，是形成这笔启动资金最简便有效的办法。

二、农地所有权问题解决之目标及途径

笔者认为，通过土地券制度的实施，既可以实现农地所有权的转移，又使农民真正拥有土地所有权，这是中国农地问题解决之终极目标。实现这一目标的关键是，如何稳妥而公正地实现现有土地的产权转移。这一过程可以被概括为：在土地所有权分散化的基础上，通过市场运作实现土地的集中化，以推动农业的现代化。这一分散和集中的过程并不通过直接的土地转移而实现，而是通过土地券的转移而实现。就象城市国有企业改革那样，不直接将公司出售给个人，而仅仅只是出售股票，这样才有可操作性。其具体设想如下：

首先，以现有村民小组为单位分配土地。考虑到历史原因，这样的分配单位可能最易为农民所接受。现在的村民小组基本是按自然村落形成的社区，其居民和土地范围在历史上具有稳定性。在现阶段这恐怕也是最公平的分配形式，并且有联产承包的先例可循，也易于操作，并减少矛盾冲突。其次，农民已按承包合同使用的山林、滩涂、耕地，不变更使用关系，正在使用中的宅基地也不变。再次，以户（一对配偶）为单位参加土地分配，成年的独身、丧偶、离婚者，可按半户计算。第四，按土地条件确立基数及相应的系数，为土地分配作好准备。各地农民在联产承包的过程中已找到为大多数人所接受的评定办法。第五，建立以土地量化后代表着按份平均的土地量的土地券，以此为所有权证书，农民按户分得土地券，其持有的土地券量代表着他应得的土地量。第六，将每户农民所得的土地券与现承包使用的土地进行换算，土地券多于实际使用土地量的农民，多出来的土地券暂由政府登记，土地券少于实际使用土地量的农民，多出来的土地券也暂由政府登记，最后由政府根据所登记的土地和土地券的余额进行平衡，将土地占有量多于所持土地券者的土地余额再划拨给持有土地券余额的农民。这种划拨只能在同一村民组范围内进行。第七，完成土地券的初次分配后，国家承认土地券持有人有权处分自己所持有的土地券所对应的那份土地，土地券持有者即可自由地处分自己所持有的土地券，但土地券的转移、过户、登记并经政府主管机关公示后方才有效。最后，建立国家土地储备制度，在特定情况下可能出现欲转让土地的土地券持有人找不到买方的情况，这时可由政府主管部门对该土地券按市价收购，作为国家土地储备资源，储备的土地资源可在增值后出售，也可作为兴办公共事业的建设用地。

三、农地所有权归农户是农民的强烈要求

现在，只要深入农村调查就会发现，土地的集中化是广大农民的强烈呼声。农民们从自身的实践深深地体会到土地集中的必要性。他们倒没有过多地考虑什么地主、农民、剥削等等意识形态问题，而是从自身利益出发看到了解决这个问题的必要性。现阶段的中国农民可粗略地分为三部分：其一是较富裕的，包括经营农林水产、畜牧业而致富者，在城镇的工商业经营者及在城镇打工者。他们强烈要求土地的自由买卖，这样经营农林者可扩大生产，进城经商打工者可无后顾之忧。其二是不太穷也不太富的，他们懂农业经营之道，可以较好地经营自己所承包的土地，温饱已解决，但要进一步致富又没有能力和资本。他们想通过土地买卖来不断扩充自身的实力，所以支持土地兼并。其三是贫困者，这部分人也支持土地集中化。他们大多缺乏生产经营能力，对自己所承包的土地没有多大的兴趣。笔者多次在农村遇见过这样的人，他们倒是很怀念过去的大集体生产，说只要有力气就行了，每天按时出工，按时收工，一切都有别人安排好了，自己只要挣工分就行了。土地集中化经营正合他们之意，他们可以受雇于新的农业企业，挣得一份薪金，这比他们自己经营土地更有利于生活水平的提高。另外，通过出卖土地，也可使他们获得一笔数目可观的资金，用于改善生产、生活条件。

可以说，土地的集中化经营是深化农村改革的必然趋势，但也有人对农民与土地关系改变表示担忧。这种担忧主要集中在两点。一是担心农民失去土地后会潮水般地涌向城市，影响城市的稳定与发展。这个担心没有道理。农民本来就应当有自由迁徙流动的权利，这是宪法赋予中国人的基本权利。20多年的实践也证明，不论采取何种行政手段，都无法阻止民工潮的涌动。现实地看，农村中那些愿意且有能力加入民工大军的，早已成为这支大军的一员了。农民是否加入民工大军，与是否失去土地并无太大关系。许多已进城民工明明在农村有房屋和承包地，但他们仍然义无反顾地加入了民工行列；而继续守在承包土地上的那部分农民，恐怕根本就没有离开故土的愿望。我们不应当再自欺欺人地将“民工潮”和土地集中化联系在一起。另一种担忧与失地农民的保障有关。土地的自由买卖必然导致部分农民失去土地，这可分为主动和被动两种。前者是指农民出卖了土地后转移到城镇生产生活。事实上，现在已经有不少农民在城镇生产、生活了，尽管其户籍仍归为“农民”，正常情况下无法把他们再赶回农村。如果他们的土地能转让，他们就有经济条件在城镇安居，或成为新的大型农业企业的雇员，其生活可能会比他们经营小片土地时要好。原因在于，他一方面通过土地出卖获取了一笔收入，又可以从受雇企业领得一份薪金。这部分人应该是未来农业工人的主要组成部分。农民还可以将自己持有的土地券作为股份公司的出资，从而成为股东。或者几户农民自己建立股份合作制农业企业，共同经营。所谓的“被动”地失去土地，实际上是因条件（如身体、智力）差、能力弱而售地糊口，对这类人是否予以照顾，取决于社会保障体系的责任和能力，即便不允许他们售地，也仍然存在着需要提供社会救济的问题。显然，民工潮与失地农民出路这两点并不成为农地所有权变革的障碍。

土地的集中化经营是中国农村改革深化之大势所趋，人心所向。但这一过程的实现可能要经历一个比较长的阶段，前后持续或达几十年。它的实现应取决于经济的发展情况而不是人们的决心，任何人为的企图加快这一步伐的设想，都必将损害而不是有利于这一改革。可以说，土地集中化经营将会是妥善解决“三农”问题的一条出路。

【注释】

[1]胡绳主编，《中国共产党的七十年》，中共党史出版社，1991年，第505页。

[2]闫周秦、程华，“论农村土地所有权的平稳过渡”，《社会科学研究》，2003年第3期，第34页。

[3]王卫国主编，《中国土地权利的法制建设》，中国政法大学出版社，2002年，第87页。

[4]龚娅萍，邱立红，“无公害农产品发展与农药使用相关问题探讨”，《农业环境与发展》，2006年第1期，第35页。

来源：当代中国研究

闫周秦，清华大学人文学院博士研究生，桂林电子科技大学副教授