杨光：地方政府行为异化：现行财税体制的政治产物

财税关系的恶化往往是政府变法或民众革命的触媒或催化剂。在某种程度上，财政税收体制可视为“政治文明”和“执政能力”的关键指标。因为它比宪法条文、执政党党章、主流意识形态和政府承诺更真实、更准确地反映出国家与公民、中央与地方的真实关系。财政税收牵涉到政治、经济与社会的方方面面：政府的组织分工与日常运作，公共服务的数量、质量与价格，公民对政府的权利与义务等等。民众的生活质量以及“上层建筑”的巨大开销，都在财税关系中体现出来。

黄仁宇认为，中国历史上著名的王安石变法、张居正变法均出于财政压力下“按数目字管理税收”的改革动机，改革失败后遭遇内外战争，庞大的军费开支使政府破产，宋、明王朝的覆亡因而无可避免。在大清朝，“厘灾”、巨额战争赔款、财政改革失败、“保路运动”（中央与地方争夺铁路资产）等也造成了革命形势的高涨。外国经验也证实了这一点，如英国革命、美国的独立战争、法国革命等均与债务危机、财政压力、征税冲突直接相关。英国革命始于议会与国王争夺征税权；美国独立战争始于殖民地人民反抗横征暴敛和税收歧视；法国革命始于国王为解决国家债务而不得不召开“三级会议”。降及现代，希特勒之得以颠覆魏玛共和国，与一次大战后战争赔款引致的财税危机不无关系。二战后亚非拉地区一些新兴的民主共和政体之屡遭政变而沦为专制独裁，或多或少也可归因于民主政府面临的空前财税压力。

当然，历史不会以如此单纯的面目再现。国家的变局虽多因财税而起，但随着变法、革命的深化，财税问题通常会从主题变为副题，逐渐被一些后来居上的更宏大的主题所压倒，甚或被完全淡忘。而革命或动乱最终所真正改变的，未必是旧体制的财税关系，而更可能是政治、经济、社会关系中其他的领域。无论是“变法”还是“革命”，结果也非单一。是令纳税人获得更多的政治权利与经济自由，还是使他们一无所获、甚至受到更加严酷的专制奴役，两种可能性同时并存，完全取决于“变法”（或革命）所在国政治力量的博奕。

以史为鉴，当前中国的财税关系值得人们高度警惕。它既是“中国特色的改革”之产物，也蕴含着动乱与崩溃的风险。因此，有必要从财税体制切入，深入探讨官与民、中央与地方的真实关系。本文拟分析中国的“财政承包制”和“分税制”，以探讨这两种体制之下中央与地方真实的政治关系及其可能的演变方向。

一、由“财政大一统”向“财政承包制”的转变

改革开放之前，中国的财税体制是一种政企不分和高度集权的“大一统”体制。其特点是：国家直接控制全社会生产性资源，物资统一调配，资金统收统支，企业没有人财物和产供销方面的经营自主权，家庭和个人也几乎没有多少可供自主支配的金融资产，政府既管理公共事务也控制企业和个人事务，既提供公共物品也提供私人物品。在这一体制之下，政府预算、银行信贷、国企财务几乎合三为一：财政是国家的帐房，银行是国家的出纳，国营经济是国家的车间，集体经济是国家的作坊，公民则是国家的奴工。中央计划部门垄断产品定价权，政府得以按照极不公平的低价格对农业等非国有部门进行制度性盘剥，将它们的剩余收入（“大跃进”时期甚至将农民维持生存所必需的必要农产品也盘剥殆尽）通过“价格剪刀差”全部转移到国有部门，然后，再通过国营企业的利税上缴一并收归政府统一支配。

表面上，在“大一统”体制下仍有中央、省、县三级预算单位，但地方政府的收支权限毫无独立性可言，既严格受控，又随时可由中央收回。中央是一切人权、事权、财权的唯一源泉，地方政府并没有任何与中央讨价还价的资格和能力。其间，1958―1961年曾一度试行“体制下放”，将88%的中央部属企业下放给地方管理，以此赋予地方政府较多的财权。这一分权试验成事不足、败事有余，为各地大“放卫星”、大“刮共产风”提供了肆意搜刮民财的权力，迅即被灾难性的“三年严重经济困难”彻底击溃。随着“大跃进”的惨败，财税体制改为“统一领导、分级管理”，重又回到了财政“大一统”的老路上。

“大一统”财政与极权政治完全匹配，这是它在“放放收收”之长期变化之中得以存续的“合理性”前提。毛泽东时代末期，中国的国民经济与国家财政到了全面破产的边缘。即使毛本人在世，可能也无法阻止即将到来的体制变革。而在缺乏充分的意识形态借口的情况下，“改善财政收支状况”便成了当时的邓派改革者最拿得出手、最有说服力的改革理由。

80年代开始的改革开放以中央政府试图释放财政压力为契机。在这个当口上，1979年的巨额财政赤字如火上加油，为即将启动的改革提供了一股强大的动力。这一财政动力甚至远远大于众所称颂的中共十一届三中全会所提供的政治动力。事实上，三中全会仍然规定“不要包产到户”、“不许分田单干”，它与一年多以后才从农村自发启动的“经济体制改革”实际上不太相干。三中全会的真正功劳不过是为高层权力的全面重组做好了准备，并向地方官员和民众发出了一个变革将至的暧昧信号。

农村“联产承包责任制”的制度化是中国改革中的划时代事件。这一事件是如何形成的呢？时任中共中央农村政策研究室主任兼国务院农村发展研究中心主任的杜润生回忆道：“当时贫困地区成了国家一个包袱，解决不了这类地区的吃粮问题。粮食调入省越来越多，调出省则越来越少。在计划会议预备会期间，时任国家计委主任的姚依林与我商量贫困地区的粮食供应问题。我建议试一试包产到户，让农民自己解决吃饭问题。农民选择吃粮靠返销粮，你把土地包给他，他就不靠你，靠自己的土地弄饭吃。姚依林认为有道理，汇报到邓小平那里，邓小平同意并表态说：困难地区可以搞，搞错了再回来，有什么了不起，有饭吃就可以不搞，没饭吃就搞一搞嘛。从此就开了个大口子。”[1]由此可见，“甩财政包袱”才是高层的改革派降服反对派并大胆放任农民自发改革的理由与动机。

此后，“拨改贷”、国企承包、“利改税”、开办股市、“双轨制”、“抓大放小”、教育改革、医疗改革、住房改革等等，均如法炮制，但无一不是直接出于“甩财政包袱”这个坚定不移的改革动机。凭借这些改革措施，中央政府逐渐解除了对国营企业的投融资责任，对亏损企业、中小型国企的补贴责任，对地方政府的财政扶持责任，对教育、医疗和其他社会公益的支付（或免征）责任。人们常说，中国改革是以“放权让利”为特征，其实不然，这一说法有倒果为因之误。纵观改革全程，“甩包袱、弃责任”才是中国改革的首要特征。当然，弃责离不开放权，放权是弃责的必然后果。既然要“甩包袱、弃责任”，就势必要给地方政府、企业和个人进行体制松绑――随着支出责任的下移，地方的财权和各微观经济单位的经营自主权也就不得不随之扩展。然而，解读这30年改革时，却不应因此而误解了中国改革的内在逻辑：在这一过程中，“甩包袱”是主动而为，此乃因；“放权让利”是被动跟进，其为果。后者服务于前者且服从于前者。这一进程类似于“巴以和谈”中的“以土地换和平”，可谓“以释放微观经济自由为手段，换取推卸宏观财政责任”。

在中央与地方财政关系的层面，1980年中国开始实施中央和地方“分灶吃饭”，1988年改为“财政大包干”。这两种体制都是财政承包制，与当时推行的国企承包制大同小异，依各省情况不同共分为6种具体的承包类型。其主要内容是：按照预先确定或逐年递增的比例定额，交够中央的收入份额，然后，“超收多留、欠收自补”。[2]很明显，这一体制设计对中央的吸引力在于“交够中央”，对地方的吸引力在于“超收多留”。至于所谓的“欠收自补”，便是从上到下层层“甩包袱”之意。此举产生出两种后果：其一是地方政府因唯恐“欠收”而自我扩权，“税不够、费来凑”，一时间，各地的“预算外活动”甚嚣尘上；其二是为逃避“自补”之责，各级政府便纷纷向人民耍赖，一而再、再而三地克扣、挪用必需的社会福利支出，苦苦支撑了30来年的“社会主义优越性”终于土崩瓦解。

中央政府推出财政承包制是迫于支付压力的权宜之计。它并不情愿以公正合理、规范有序、长期稳定的方式向地方“分权”或“让利”，只是通过给予地方官员和企业内部人一些临时性的财政激励，使之产生创收、增收的积极性，以便迅速渡过财政难关。承包的好处在于，既可确保中央财政收入的稳定增长，又可顺便将中央对地方和社会的支出责任改为由地方、企业和居民自行负责。所谓“行政性分权”或“财政分权”、“财政联邦主义”之类的说法，并非财政承包制的初衷，更不是中国改革的远期体制目标；相反，“分权”乃是本不在计划之内、却必在情理之中的“意外”的改革后果。

财政承包制类似于大革命之前法国的“包税制”。其弊端有四：一是不公平，承包的方式分门别类、各地不同，承包数额或分成比例未经严格测算（当然，也不可能建立在科学严格、准确无误的预测之上），这造成了“鞭打快牛”、税负悬殊、苦乐不均；二是不协调，承包制激励各地盲目建设、重复建设，为与邻省邻市争夺财源，各地大搞“诸侯经济”、市场分割、地方保护；三是不规范，承包制助长各地隐瞒税源和收入，各级政府为了少交多留、少支多收而各自为政、层层设防、处处设卡、瞒上欺下，财经秩序一片混乱；四是不道德，从中央到地方，各级政府一面以向下“甩包袱”为乐事，教育、卫生和社会公益陷于困顿；一面又以“创收”为能事，乱收乱罚、坐收坐支，竞相出台一些以费挤税、以罚代征的土政策和土办法，五花八门的预算外、体制外“小金库”收入急剧膨胀，官场普遍腐败堕落，渐至不可收拾。

“分灶吃饭”和“财政大包干”是救急应变、“摸着石头过河”的产物，是一种头痛医头、脚痛医脚的“应急型”体制。它的产生着眼于当时的眼前利益，最高当局也从未打算长久推行下去。因此，体制运行中的情形常常是：中央缺乏信用，习惯性地以上压下，动不动就食言自肥、单方面变卦；地方大耍无赖，今朝有酒今朝醉，对中央阳奉阴违、软磨硬抗。此可谓“上梁不正下梁歪”、“上有政策、下有对策”。既然是过渡性的体制，朝令夕改、过期作废，正是“不骗白不骗、不捞白不捞”的大好时机。

财政承包制之下多方博弈的最终结果是：中央双拳难敌地方千手。中央财政收入占财政总收入的比例从1984年的40.5%一路下滑到1993年的22%，以致接近一半的中央政府支出不得不靠举债维持。出现这种中央偏瘦、地方偏肥的结果，其实也是意料中事。以中国之大，各地情况千差万别，中央政府当然没有能力对31个省、331个地市、2,100多个县和45,000多个乡镇进行有效的财政监督。而这套财政承包制的缺陷和漏洞又实在太多，若离开了自上而下的贴身监管，这一体制断不可能自发均衡、自我完善、良性运转。因此，“大一统”体制下所形成的中央与地方之间的“父子关系”便在财政承包制下迅速变异：大体上，地方对中央的态度，在中央管得严时是“看压力”办事，管得松时便“凭良心”办事，总之，很难凭规则、凭制度办事。事实上，当时各地官员主要以不惹怒中央、不危及官位为其真实的行为准则。

尽管中国的政治集权、组织集权并无根本性的松动，但财权的无序化分散必然会削弱真实的“中央权威”。而所谓“中央权威”，则是一党制政权必须固守的政治堡垒。于是，财政承包制也就终于走到了尽头。当然，财政承包制也有一些重要的“收获”：它撕开了旧体制的缺口，以丰厚的财政利益和充足的腐败机会俘虏并瓦解了官方内部的反改革势力，并使企业和个人在中央与地方争权夺利的夹缝中获得了有限的经济自由，从而使“大一统”的旧财政体制成为历史。而“大一统”财税体制的彻底崩塌，又使毛时代的极权政治失去了财政依托。因此，不论权势阶层有多么的不情愿，不论此后的最高当局在毛邓之间如何左右摇摆，专制政体的总体趋势也只能是无可奈何地走向无序和衰落。

以“稳定”为宗旨的政治、意识形态系统与以“发展”为目标的经济、社会系统之间的分离，僵化萎缩的专制政治与无序兴盛的市场经济之间的冲突，是邓小平时代最为显著的“中国特色”。在邓时代的总体背景下，财政承包制其实也算是“生逢其时”：它刚好与邓的实用主义理论“摸论”、“猫论”相吻合，与零打碎敲的间断改革相配套，也刚好与“专制政治+市场经济”的总体局面相适应。这一套财税体制早已为发展的不“科学”、社会的不“和谐”种下了祸因。但正是由于这套财税承包体制漏洞百出，在中央与地方频繁的财政摩擦中，才给个人和企业留出了一块有限的自由空间。