周天勇：中国政治体制改革研究报告总论

一、绪论

早在2002年底，笔者就开始研究中国政治体制改革方案，所形成的成果以“中国政治体制改革”为名于2004．年由中国水利水电出版社出版。当时的想法是，在中国共产党一党执政的前提下，如同东亚一些国家在其结构转型期一样，形成和保持一个政治上适度集中、经济上向市场经济迈进的体制。因此，中国政治体制改革的主要任务是改革政治体制中阻碍经济发展的部分，即进行行政管理体制和财政税收体制改革，发展民间非政府组织，加大对地方领导的监督和考核等。

时间已经到了2007年，我们需要问的仍然是：中国政治体制为什么要改?改什么?怎么改?改到什么程度?国内比较激进的观点是学习西方的政治文明，希望实行普选制和多党制，军队国家化，新闻自由等；另外，还有一些中改和小改的不同方案。我们主张中国的政治体制改革应立足于中国国情，主要还是从促进经济发展和保证二元结构社会安全稳定转型的角度来考虑。

胡锦涛同志2006年4月在美国耶鲁大学进行演讲时，提出“没有民主，就没有现代化”，说明了民主对于中国发展的意义。需要进一步回答的是：在中国究竟如何推进民主进程?本研究报告拟从务实的角度，力求对这个问题作出自己的回答。其思路是：坚持中国共产党一党执政，党管军队、干部和新闻，改革党的领导和执政方式，推进党内民主；在中国共产党的领导下，构建人大及政协――政府――司法之间的权力制衡架构，形成一个公平和正义的司法体制；改革行政管理体制，使各级政府成为公共服务型政府，形成公开、透明和受人民制约的公共服务型财政税体制，形成效率较高、成本较低的三级政府格局；发展民间非政府组织，初步形成公民社会，并更大程度上发挥宗教在建设和谐社会中的作用。通过改革，到2021年时把中国建设成为一个民主和法治的现代化国家。

(一)中国政治体制改革的回顾和评价。

先来回顾一下中国政治体制改革的历程。中国的政治体制改革是以党的十一届三中全会为标志开始起步的。概括地说，29年来的政治体制改革大致可以分为三个阶段。

1．第一阶段：党的十一届三中全会到1989年。1978年底召开党的十一届三中全会为中国政治体制改革开辟了道路。1980年邓小平同志发出了改革党和国家领导制度的号召。邓小平同志指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。根据邓小平同志的指示，中国的政治体制改革逐步展开。首先是党中央不设主席，而设总书记和书记处，以部分解决权力过于集中的问题。其次是改革国家领导干部职务终身制问题，规定了任期制和现任制，领导干部按照规定的年龄退休、离休，但是没有规定党中央领导干部的任期制和现任制。再次是进行机构改革，以克服官僚主义。最后是部分地实行了党政职能分工，减少了党政兼职，基本取消了对口设部；加强政府与人大的工作。还有就是基层群众性自治组织的建立、基层的民主选举、干部的“四化”建设以及加强法制建设等。中国的政治体制改革在这些方面都取得了一定的成效和进展。

2．第二阶段：1989～1997年。1989年发生的政治风波打断了中国政治体制改革的进程，全国实行政治整肃和经济调整。在此期间，虽然有邓小平同志的“南方谈话”，但强调的主要是经济体制改革，建立社会主义市场经济体制，没有涉及政治体制改革。后来江泽民同志发表“讲政治”的谈话，主旨是为了讲纪律，要求服从中央，树立中央权威，也不是讲政治体制改革。所以1989～1997年是中国政治体制改革比较沉闷的阶段。

3．第三阶段：1997年至今。江泽民同志在党的十五大报告中指出：政治体制改革要继续深入。报告并阐述了政治体制改革的具体内容，其中比较重要的有三项：(1)“依法治国”，加强法制建设；(2)健全民主制度，扩大基层民主选举；(3)发挥舆论监督的作用，完善民主监督制度。2002年召开党的十六大，根据新的形势，对政治体制改革作了进一步的阐述，提出“要继续积极稳妥地推进政治体制改革”。其中比较重要的工作部署包括：改革与完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、深化行政管理体制改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、加强对权力的制约和监督等。在实践方面，这一阶段政治体制改革的广度和深度也都超过以往时期。

回顾中国的政治体制改革，可以作两点评价：

1．29年来中国走了一条渐进式的改革道路，在政治体制方面有了很大进步。渐进式政治改革的特点是：改革的指导思想是“摸着石头过河”；改革过程是一个通过试点纠错，积累经验，循序渐进的、分阶段的、由局部到整体逐步展开的过程；改革进程是一个先易后难、先外围后中心、先微观后宏观的不断取得突破性进展的不可逆的进程。推行渐进政治改革的考虑主要包括：其一，改革的发动者能够始终保持对改革的领导权；其二，渐进改革的阻力较小，能减少改革的摩擦成本；其三，渐进政治改革适应社会结构变迁和政治文化演进的速度，成功的可能性更大。用学术化的描述来评价这些年的改革，可以这样说：中国的政治体制已经从高度集权和全面控制的集权主义和全能主义政治体制，走向后全能主义政治体制。目前，中国正处于通过政治改革从全能主义向权威主义和最终向民主主义政治体制转变的政治转型期。

2．政治体制中存在的一些重大问题还没有解决，同经济社会的发展和广大干部群众的期望相比，政治改革的力度还很不够。改革开放前存在的许多重要问题，如权力集中、官僚主义、机构臃肿和家长制等依然严重存在。另外，还出现了一些新的问题，如权力腐败问题，跑官要官、买官卖官问题。其基本特征仍然是：在权力结构中，过度集权仍是主要倾向，表现为党委对政府机关的集权，中央对地方的集权，政府对企业的集权，国家对社会的集权；在权威结构中，法律权威、制度权威的比重有所上升，但人格权威仍占主要地位；在组织结构中，层级和部门化仍是主要表现；在中央与地方的关系结构中，地方虽然获得了一定的自主权，但仍表现了中央集权的倾向。中国政治体制的这种状况及其基本特征，与快速发展的经济社会文化不相适应，面临着来自经济、社会和党内民主的多重压力与挑战。

胡锦涛同志多次强调，中国共产党要民主执政。他说，民主执政就是坚持为人民执政、靠人民执政，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。要牢牢坚持立党为公、执政为民，真正把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要进一步健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分发挥人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，共同做好改革发展稳定的各项工作。要不断完善和扩大党内民主，加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。①这是在中国共产党领导下我国进行政治体制改革的宗旨和目标。

(二)政治体制改革的必要性和紧迫性。

政治体制改革的紧迫性，来自于经济体制改革的先行和政治体制改革的滞后。滞后的政治体制改革影响着经济的发展。例如，农民、城市居民、个体工商户、企业等在日常的生活中感受最直接的是政府的服务和管理，而在许多方面中国共产党的意志是通过各级政府的服务和管理而体现。反过来说，当政府的服务和管理出现问题时，很容易被归咎于中国共产党的领导。而我们的政府，在新中国成立后很长的时间中，实际是一个抓革命、抓阶级斗争和实施无产阶级专政的政府。在改革开放后的一个较长时间中，又是一个生产建设型政府，许多居民和企业需要的服务没有提供，许多社会管理没有到位，管了许多不应该管的事，承担了许多不应当承担的责任。

20世纪90年代以来，这方面的问题日益显现。表现在：

1．政府各部门的权力日益与市场经济条件下个人和部门的利益相结合，经济生活的审批和许可增多，利用权力进行寻租腐败的案例层出不穷；另一方面，诸多的审批和许可大大降低了经济生活的效率，并加大了投资者在投资、经营等方面的成本和风险。

2．由于权力和利益相结合，各部门都想方设法设立收费事项，甚至许多部门的收费通过立法形式合法化，特别是1994年的分税制改革，削弱了地方的财政能力，导致许多地方政府通过各种形式的收费和罚款来解决财政平衡。而乱收费和乱罚款，先是导致了广大农民世纪之交的各种抗争，最后不得不进行农村费改税改革；城镇中的各种乱收费以及乱罚款等，加大了居民、个体户和企业的负担。一些低收入阶层，对教育、医疗等服务的乱收费反映强烈；许多能大量吸收就业的自由职业、个体工商户和中小型企业，由于政府部门乱收费和乱罚款，无法正常运营，结果抑制了大量的就业机会，导致失业问题越来越严重。而收费中产生的“吃、拿、卡、要”等腐败。也是屡禁不止，变得日益严重和隐蔽。

因此，即使从未来我国以亿计的劳动力就业和民生的需要看，也亟须通过加快政治体制改革，建立一个公共服务型和社会管理型的政府。这样既能大量减少腐败，更重要的是提高经济生活的效率，解决由政府审批和收费造成的“政府导致型失业”问题。

当前，市场经济的深入发展，社会结构的不断分化，人民民主意识的充分觉醒，以及党政官员中存在的一定的腐败现象，使得推进政治体制改革的任务越来越迫切。如果在政治上不能适时地推进改革，导致政治改革步骤与经济改革、社会发展进程相脱节，或者政治改革措施不能有效地解决旧体制旧机制的弊端，使新的正义的政治力量的形成和壮大赶不上腐败的政治力量的形成和壮大，那么我们的经济改革最终必将使社会主义政治垮台，也将使经济改革本身背离初衷，这绝对不是在危言耸听!正如邓小平同志指出的那样，“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍”。他还指出，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”可见，政治体制改革，既是一项长期的战略任务，也是当务之急。

(三)政治上适当集中、经济上向市场经济迈进。

政治体制改革的取向，有一个与经济体制改革模式搭配的问题。在笔者的《中国政治体制改革》一书中，曾分析了政治体制和经济体制搭配的四种模式。②笔者认为，在未来30年左右，甚至更长一些的时间中，要使经济在一个稳定的政治环境中健康快速成长，中国还是要实行适度集中的政治体制与较为分散的经济体制搭配的模式。亚洲的日本、韩国、新加坡及中国的台湾和香港等国家和地区在其经济发展转型时期，都曾经实行过这样的搭配体制。

笔者的理由是：

1．解决二元结构转型时期诸多复杂经济社会问题的一个保证是实行较为集中的政治体制。未来二三十年中，中国处于二元结构转型的关键时期，既是快速发展阶段，也是问题多发时期；既需要用分散决策的市场经济体制来加速经济发展，也需要较为集中的政治体制来控制和解决一些转型期市场不能解决的难题(如收入差距拉大，农村剩余劳动力转移，社会保障体系的建立和完善，生态环境的保护和治理等)。没有一个强有力的政治体制，是不可能有效地解决这些问题的。

2．较为集中的政治体制是保证国家平衡发展和加强民族亲合力的制度条件。中国是一个多民族的大国，地区发展差距如果不加以控制和缩小，在今后二三十年内可能还会拉大。只有一个较为集中的政治体制，才能保证在市场经济环境下，由政府实施西部大开发振兴东北等老工业基地、中部崛起等区域协调发展战略，进行财政转移支付，实行一些特殊的政策，使一部分资本、技术、人才等要素尽可能逆市场收益取向而流动，促进中西部的经济和社会发展，维护民族团结和边疆稳定。

3．较为集中控制而又稳定的政治和社会环境是经济发展的一个基本条件。未来二三十年，经济发展处于关键时期，需要有一个宽松、稳定的政治和社会环境。政治体制上保持连续性，才能使从事投资、贸易、科技开发等活动的企业和创业者有安全感，规避风险和损失。如果不讲政治上的适度集中，没有一个强有力的政治体制，即使一些小的事件也会有可能引发大的社会动荡，影响正常国家的经济运行和发展。

4．政治体制的构建要融于本国和本民族的传统文化之中。不考虑这一点，贸然实行一种与内源文化不相融合的政治体制，容易使社会陷入混乱。