戴长征：国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析

国家权威的形成、结构、形式和特性一直是政治学和行政学研究的焦点。把握某一特定国家权威的结构形式和实际运作过程，是研究者更深入地对该国家和社会进行剖析，得出规律性结论的逻辑起点。长期以来，在对中国国家和社会问题的研究中，学者们， 特别是西方学者利用了这一权威现象学的分析工具，根据中国当代政治行政过程在不同 时期的变化发展，构建了颇具解释力的分析范式。三种对中国国家权威现象的分析范式先后在学界产生重大影响。

一种分析范式是“总体性社会”(Totalitarian Society)模式，[1]这一模式主要流行于80年代前，用于对前改革开放的中国进行分析。其立论的基本点是，中国是一个国家权威统摄一切领域的社会，国家强制和命令经济(Mandatory Economy)的实行，导致社会生活的高度政治化和集权化。在国家强制和命令经济的作用下，中国产生了体制僵化和经济匮乏的弊端。但是这一分析范式始终面对着来自学界的不同声音，即使在国家高 度集权、命令经济占统治地位的历史时期，学者们也不尽赞同这样的观点，他们认为当 代中国政治行政过程从来就充满着国家无力统摄的不确定因素，国家权威表面高度集中的内部，政治博弈和行政纷争的暗流在悄然涌动。[2]不过在当时的学界，由于这一分 析范式能把握中国国家权威表现出的根本特征，它仍然是比较而言的最强有力的解释工具。但是这一分析范式有理由为那些研究改革开放后中国问题的学者所抛弃，因为内在 学理上的僵硬使得它难以对变化迅疾的中国政治行政过程作出合理的说明。面对飞速变 化的中国，它的解释力已经丧失。

在对改革开放后的中国有了进一步的了解和初步研究后，另外一些学者试图提出一种新的分析范式来取代“总体性社会”的分析框架。学者们敏锐地观察到了中国社会的利益分化和国家权威运作过程的变化，试图直接套用西方多元政体下的利益群体(Interest Group)分析范式，[3]认为改革开放后的中国政治行政过程受到了来自不同的、分立了的利益群体的左右。学者们站在国家和社会两分法角度上的个案研究和经验 论证也试图在为这一分析范式提供支持的证据。但是这个分析范式的致命弱点在于它忽 视了外在于国家权威的体制外权威根本就无法在中国存在的事实。社会利益的分化必然产生利益的群体是一回事，但利益群体是否能对政治行政过程产生影响，影响有多大， 这是另一回事。观察到中国社会利益分立的事实，但据此就认为中国的政治行政过程受 到利益群体的支配，这种立论是站不住脚的。中国意义上的“利益一致的人们”并不是西方多元政体下的“利益群体”，缺少权威的“利益一致的人们”即使对政治行政过程 有影响，这样的影响在一般意义上也是微小的。可见，利益群体的分析范式在学界的影 响就必然大打折扣了。

在对中国国家权威问题的研究上，当下出现了另外一派非常值得关注的观点，值得一提的是，这派的观点以其对改革开放以来中国国家政治行政过程的独到之处在学界产生着越来越大的影响。其核心论点是，在高歌猛进的中国现代化进程中，中国的国家权威正受到越来越大的威胁，这个威胁主要的不是来自于体制外的异己力量的挑战，而是来自于体制内部的权力持有者们对国家权威的分割和交易，国家权威正经历着一场碎裂化的过程。[4]在经济市场化的进程中，国家的权威进行着另外一种市场化。国家权威作 为一种稀有的价值物可以通过一种类似于商场谈判的方式取得，这一资本化的权力将在进一步的交换和使用中实现只有少数人才能分享的增值。在当下中国，国家权威是碎裂化的权威(Fragmented Authority)，政府过程成了可以谈判的对象(Negotiated State)。对中国国家权威的这种观察与公共管理学者们惯常使用的寻租理论不谋而合，它与寻租理论一样，是对政府权力腐败问题的富有洞见的政治经济学分析。本文引入并将使用这一概念对中国国家权威碎裂化的成因、表现、影响和对策进行分析。

一、国家权威碎裂化的成因剖析

无论是传统的中国还是现代的中国都是一个超大型的社会，管理这样的一个超大型社会必须有一个强有力的中央政府，这几乎是所有研究中国问题的学者们的共识。新中国成立后构建起来的中央政府不但是强有力的，而且是全能的。公有制、计划经济和社会的高度组织化，使得中国政府的权威提高到了前所未有的程度，它能够调动一切潜在的社会力量去为既定的目标奋斗。但国家权威和国家命令的无处不在，国家的无所不能、无所不管却窒息了社会的生机和活力，导致了体制的僵化和市场的萎缩。国家对社会要求反应的不灵敏，常常使得它遭遇政策上的失败。国家生活的政治化和社会生活的行政化在造就了一个庞大的“利维坦”的同时，却无法让它生机勃勃。

所以改革一开始就是从改变旧有的经济体制和政治体制开始的，打破旧体制，让生产力从固有的束缚中解放出来是改革的核心目标。体制是政治权力和经济利益的结构方式，是国家权威的运行方式。因此，对体制的改革就是对国家权威结构的变革。中国的改革是循着“摸着石头过河”的思路的渐进的增量改革(Incremental Reform)，这也意味着国家权威的变革主要集中在如何使它更好地运行上。改革政策的初创者深刻认识到国家权威高度集中在中央政府之手，是体制僵化的主要原因。因此，中国的改革在现实中是循着“放权让利”的途径走的。给地方、部门和企业以自主权，承认它们的权利和利益，调动它们的积极性和创造性，推动社会经济的发展，这是改革的必然选择。从理论上说，国家向地方和部门的放权和分权不必然就导致国家权威的碎裂化。但这需要几个约束性条件。一是中央政府始终控制着国家权威的运行方向，国家权威能够制约地方和部门权威的离心倾向和自我扩张的冲动，使得落实在中央、部门和地方各个层面上的国家权威保持集权和分权的统一，避免权力的山头化；二是国家向部门和地方授权的范围 和程序要在宪政的框架下依法进行，避免盲目和随意；三是部门和地方再向次一级的部 门和地方授权也要纳入制度化的轨道；四是国家能够建立一整套对分权后地方和部门的监控机制，避免部门和地方的权力自利和权力私有。

在实际的放权和分权的活动中，国家要始终面对这样的难题：一是如果放权和分权的对象是一个组织--例如部门和地方，那它就要面对作为一个有机体的组织的自主性(Autonomy)和自由裁量权(Discretion)的问题，即放权和分权的限度问题。这是一个很 难把握的尺度，如果放权分权太少，该组织将仍然缺乏积极性；如果放权分权太多，则会刺激该组织的离心倾向和自我扩张欲望。二是如果授权的对象是个人，国家就必须面 对作为“理性人”或“经济人”的自利意识和自利行为。尤其，另外一个难题令国家更 加难以解决，即放权和分权的对象表面上是一个组织，却在实质上有可能被个人接管。个人和组织角色的混杂不清，常常导致国家权力主体的缺失。国家权力主体的缺失使得 集体行动的损失落在国家身上，集体行动的果实却被个人摘取。这一过程也意味着，公 共权力常常被非公共运用，公共利益被少部分个体的私欲瓜分，公共权力被当成了谋取特殊利益的工具。[5]

放权和分权过程中的难题无论在什么社会制度下的国家都难以避免。在法治程度比较高、法制比较健全的国家，国家与社会、政府与企业、政府与市场的权限有着法律的规定性，其权力内容和权力程序都是法定的。虽然人际关系的因素、资本的力量都可以对由法律确定的权限进行干扰，但是长期的法治传统使得任何不确定的干扰都不可能在大的范围和较长的时期对法的刚性构成真正的挑战。因此，法治的传统和实践是这些国家克服放权和分权难题的可靠保证。以美国为例，联邦政府的权限和州政府的权限分别以概括和列举的方式进行划分，同时，联邦政府的权限和州政府以及地方政府的权限又通过宪法修正案和联邦最高法院的判例进行不断调整，逐渐趋于更加合理。[6]在中国， 情形则与此不同，无论是在计划经济时期还是市场经济阶段，在中国实行的分权都是行政性的，哪些权力应该保留在中央手中，哪些权力应该下放给地方、部门和企业并不明确。这样的放权和分权过程有着很大的灵活性，所以在改革开放之初，灵活的分权政策和措施焕发了地方、企业和基层的积极性和自主精神，在经济上取得了很大的成就。但是，这种灵活性的另一面就是随意性和盲目性。在计划经济时期的历次权力下放，尽管都陷入了“一放就乱，一收就死”的怪圈，但是国家始终能够做到收放自如，保持了国 家权威的完整性。国家之所以能做到这一点，原因在于：一是国家保持了强大的调控力 量，财权、事权、人权在中央的集中统一使得国家避免了下放的权力在部门、地方和基层的被分割和截留；二是超强的意识形态整合力以及连续的政治运动不断强化着中央权 威，“全国一盘棋”的思想始终主导着人们对国家权威的认识。但是在中国进入市场取 向的改革后，上述两种国家权威的保障力量都遭到了削弱。在国家分权的实践中，在经济上实行的是“财政包干制”，在行政上实行的是“政治承包制”，即有的学者所谓的 “压力型体制”。[7]“财政包干制”和企业承包制使得国家丧失了“包干外收益的索取权”--所谓“交足国家的，剩下都是自己的”。而且，随着经济的加速发展，这种 “包干外收益”的数额会越来越大，“包干外收益”成为一种可以将国家排除在外的只在小共同体中分配的价值物。[8]这正是小共同体权威滋长起来的经济基础，也是国家 权威碎裂化的开始。行政过程中的“政治承包制”也意味着国家放弃了对承包外行政权力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到 了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的。这种外 在于国家权力监控的行政自由裁量权为国家设定的片面的官员政绩评价标准所强化。这个政绩评价标准之所以片面，主要表现在它以经济增长速度为核心排斥了其他评价标准 的存在。在财政包干和政治包干制度的诱导下，各级政府和部门演变成“企业化政府” (Entrepreneurial Government)和“企业化部门”(Entrepreneurial Department)。[9 ]企业化政府和企业化部门利用“包干外收益”和外在于国家监控的行政自由裁量权追求个人和小共同体利益的实现，在实践过程中它们又将董事长和总经理的角色混同于一 身，既是规则的制定者，又是规则的执行者，全力追求地方利益最大化、部门利益最大 化、直至个人利益最大化的目标。地方利益最大化和部门利益最大化意味着地方和部门放弃了对作为整体而存在的国家权威的维护责任，地方利益至上、部门利益至上替代了 国家利益至上的原则；个人利益最大化导致了行政腐败的滋生和蔓延。国家陷入了所谓 “诺斯悖论”的困境，即现代化的发展需要依靠地方利益的成长和地方力量的增强，需要依靠地方和基层推动经济发展和社会进步，但是地方和基层的自利行为和对国家权威 的分割和交易又可能成为经济现代化和社会进步的阻碍因素。

在由放权和分权所引起的博弈中，一方面经济得到了发展，社会各方面的利益主体意识增强，另一方面国家这个大共同体的权威正在相对削弱。这一发展趋势引起了学者关于“国家能力”问题的思考，有识之士提出警示，希望中国避免“弱国家和弱社会”局面的出现。[10]分税制的实现似乎为增强国家的调控能力开辟了新的途径，但是国家权威碎裂化的趋势仍然不可遏制。分税制有利于公共权力在中央和地方中间的合理分配，有利于国家宏观调控能力的增强，但却无法从根本上遏制势力壮大了的各小共同体的权力主体的自利意识和扩张冲动。而且随着地方财政的日益紧张，各项经济建设和社会管理的费用快速增长，官员个人开支的增长需要和提升生活质量的压力的增加，地方、部 门和基层权力主体变得越来越自利，官员也变得越来越富有掳掠性(Predatory)。[11] 究其根本原因，还在于国家始终缺少克服国家权威碎裂化的约束性条件，国家也无法找到解决“代理人”危机的有效办法。

首先，改革开放以来的放权和分权始终未有达到制度化的水平，行政性分权始终占据着主导地位。宪法、地方各级人们代表大会和地方各级人民政府组织法虽然对中央政府 和地方政府的权限，中央以及各级地方人们政府管理国家事务、经济建设和社会生活都 有规定，