汪伊举：略论民主政治转化与中国的首次试验

内容提要：本文所指的民初议会政治，是指在1912年至1913年间先在南京召开后迁往北京的临时参议院以及在北京举行的中华民国第一届国会这两年时间的议会政治。本文的重点不在于讲述这段历史的方方面面，而是对这段历史在加以简短回顾后对其经验和意义进行探讨，并对民主政治提出一些个人观点。

关键词：民主 议会政治 政党 人权

一、历史的回顾

1911年10月武昌起义成功后，全国许多省市纷纷响应，满清王朝处于崩溃之中。12月3日，各省的代表在汉口通过《临时政府组织大纲》，12月29日，17个省的代表依《大纲》的规定在南京选举孙中山为临时大总统。1912年1月1日孙中山就职，宣告中华民国成立。接着在1月28日，17个省各选派三名代表组成临时参议院，作为中华民国的立法机关。在临时参议院中，以孙中山为首的同盟会的势力最大，议长林森、副议长王正延皆是同盟会会员。

武昌起义爆发后，惊恐之中的满清王朝，又重新启用袁世凯，授以内阁总理大臣的高位，让他来收拾局面。袁世凯对反满清势力和满清皇室都用两面手法，对皇室表效忠时又用革命难以控制来恐吓皇室；对反满势力加以军事镇压时又派代表谈停战议和。他利用这种手法使他的政治身价愈来愈高，就连黄兴、孙中山等人也提出，只要袁世凯赞成共和，就推举他为大总统。在得到确切保证后，袁世凯及其北洋势力宣布赞成共和，使满清皇帝于1912年2月12日正式退位。孙中山也于2月14日辞去临时大总统职务，2月15日南京临时参议院选袁世凯为临时大总统、黎元洪为副总统。

选举袁世凯为临时大总统后，临时参议院在3月11日公布了它通过的《中华民国临时约法》。《临时约法》确立了中华民国实行共和制，在政体上与《临时政府组织大纲》有所不同，实行的是责任内阁制而不是总统制。《约法》规定，大总统任命的国务总理和各部总长必须得到参议院的批准。总统颁布命令国务总理要副暑才能生效。参议院是立法机关，行使立法权，总统由参议院选举产生，参议院有权弹劾总统和国务员，设立法院，独立审判，行使司法权。这样立法、行政、司法三权分立的原则得到了确立。《约法》还确定了中华民国国民的各项民主权利。

在经历一番首都在南京还是在北京的折腾后，最后依袁世凯及其势力的意志，袁世凯在3月10日于北京宣誓就任临时大总统，3月13日参议院通过了唐绍仪组成的内阁。4月2日临时参议院通过迁往北京的决议，4月29日参议院在北京正式开院。

在南京时期的参议院，是同盟会议员占优势，到北京后，议会内政党的对比情况发生了变化，原先各省委派的是三位议员，在《临时约法》公布后按其第18条规定，各省应选派五位议员，再加上有一些议员辞职需补上，因此在北京的参议院中议员有了变化。新选的议员由各省临时议会选出，而各省临时议会又多是以前清的谘议局为基架，也即多是前清立宪派人士。这样，在北京开院的临时参议院中以汤化龙、张伯烈等共和党人为最大的议会党团。根据1912年6月参议院情况统计，共和党的有38人，同盟会有33人，统一共和党为17人，其它15人。①这也是为什么，在临时参议会的议长、副议长的选举中，同盟会的候选人张耀曾（代表云南）败北，而统一共和党和共和党的吴景濂、汤化龙分别当选为议长、副议长。同时在对待由南京临时参议院批准的唐绍仪内阁上，共和党人对名为 同盟会成员的总理唐绍仪进行猛烈攻击，并借总统与总理矛盾，偏向袁世凯，攻击政党内阁，主张超然内阁，迫使唐绍仪提出辞职、出走以及内阁倒台。在1912年夏季临时参议院最主要的工作是制定国会组织法和参众两院选举法，在草拟、争论、表决这两大法中，也是以共和党的声音和影响为大。

然而，临时参议院中的政党对比形势在8月25日又发生了变化。这时，宋教仁已不在内阁中任职，而专心于议会斗争和不久将进行的竞选活动的组织工作。他以同盟会为核心，联合统一共和党及几个小党派，组成了以孙中山为理事长的国民党。这样，在临时参议院中，国民党的议员又成为最大的议会党团。但到这时，除了查问政府关于张振武案、对外蒙问题表达立场、审批内阁的组建等事项外，临时参议院已无重大的法案要议决。既然国会组织法及选举法已在8月初在临时参议通过，政府也在9月5日颁布了众议院选举日在12月10日，参议院选举日在1913的1月10日，那各政党必然会将自己的精力放到正式国会的竞选活动中，力争在未来国会中占有更多的议席。

1913年初国会选举结果揭晓，国民党大胜。国民党在正式国会中的议员数超过了共和、统一、民主三个政党议员数的总和。这个形势造成三个影响：一是促使共和、统一、民主三党走到一起，5月份完成合并，以便在议会中与国民党抗衡；二是使国民党，特别是以宋教仁为首倾向于议会政治的人士坚信，通过新的国会，可以组成强有力的以国民党为核心的内阁，钳制袁世凯的独裁倾向，使中国的议会民主政治走向正轨；三是引起了袁世凯势力的恐慌，除了拉笼5月份合并而成的进步党和分化国民党外，加紧了对于锋芒一再外露的宋教仁的攻击，以至不惜使用暗杀手段。

国民党取胜的大局已定后，宋教仁一下成为政治舞台上众目关注的人物。他到处宣扬国民党将组织政党内阁，以未来内阁总理的架势抨击袁世凯推行的政治，对国民党上台后中国未来作乐观预言。他在1913年2月19日于上海的一次讲演中将袁世凯的政府称之为“不良政府”而国民党如今的责任则是要建立良好政府。“而欲速设良好政府，则舍政党内阁莫属。”②

对于宋教仁的宣传鼓动，袁世凯也心有惧意的说：“其口锋何必如此尖刻？”③更使袁氏惧怕的是，耽心正式国会在宋教仁势力的推动下，另选他人为总统。正式国会开幕前，政治对立形势一再升温，宋教仁已处于危险的风口浪尖上。果然在3月20日，宋教仁在上海泸宁车站被暗杀，两天后去世。不久查明，宋教仁是被袁世凯的亲信支使所杀，内阁总理赵秉钧也脱不了干系。

宋教仁被杀震惊全国，孙中山力主起兵讨袁，黄兴则主张以法律解决，利用国民党占多数席的国会“以法律倒袁”。这样，中华民国第一届国会在1913年4月8日于北京正式开幕。

第一届国会采取两院制，即参议院与众议院，参议院由各省议会中选出10名组成，众议院是按各省的人口比例选出。因当时人口资料不准确，暂以前清谘议局额数为据来确定议员数。参加第一届国会的参议院议员有179人，众议员503人。在参议院中国民党员有123人，众议院中有269人。④显然，国民党的议员构成了议会中最大的党团。

国会开幕后，立即陷入党争之中，无论是选议长还是选举细则、议事细则上皆争执不休。5月份，共和、统一、民主三党合为进步党，以黎元洪为理事长，1912年10月回国一直鼓吹三党合并的梁启超实为精神领袖。进步党的党义为：一、取国家主义、建设强善政府；二、尊人民公意，拥护法赋自由；三、应世界大势，增进平和实利。进步党成立一个月后，原共和党民社派人士如张柏烈、胡鄂公等退出进步党，重树共和党旗号。民社派的退出，使参众两院的进步党议员减少了约50人，这对进步党在议会中的势力是个不小的削弱。

议会政治中两大政党对峙，本是议会政治在运转中出现的应有格局，也是多党议会制走向成熟的表现。但民初议会政治中的两党之争均失成熟的议会政党应有的风范。遇事两党不仅激烈争执，而且还带有街头或广场政治的色彩，比如谩骂、殴斗、逃会等，以至出现因混乱或法定人数不够而无法开议等情况。

国会一开幕就与袁世凯处于摩擦之中。袁世凯及其北洋势力在议会并无自己的党团，而在议会中占优势的国民党则是要用议会来限制和推翻袁世凯。所以不仅议会内充满争斗，在议会和总统之间也争斗不断。但是，袁世凯运用他掌握的势力和行政权力，同时又很能利用议会内的党争，从五国银行大借款开始，步步让国民党从而也让议会陷入被动，使自己的各项要求和目的得到实现。

由于议会在对袁世凯的斗争中处处居于下风，让“法律倒袁”的设想落空，连宋教仁案的司法审理也因受到总统和内阁的种种为难而无法进行，因此以孙中山为首的国民党人决定放弃议会斗争而以革命的手段倒袁。而袁世凯方面，由于得到进步党的拥护，再加上大借款上议会无能力将其推翻而成事实，袁世凯认定无论在议会内或议会外自己都有能力对付国民党。所以当南方国民党人酝酿兴兵倒袁之际，他就抢先采取行动，在6月份下令解除江西李烈钧、广东胡汉民和安徽柏文蔚三位国民党人的都督职位。7月12日，李烈钧在江西湖口宣布武力讨袁，并发通电宣称“本军因国民公意，不得已兴师讨贼，以靖乱原。”⑤接着江苏、安徽、广东、福建、湖南等省响应。7月22日，孙中山发表宣言，遣责袁世凯“专为私谋，倒行不已，以至东南人民荷戈而逐，旬日之内相连并发。”⑥孙中山主张袁世凯应立即辞职，以谢国民，这次武力倒袁事件，被称为二次革命。

二次革命并没有朝国民党期望的方向发展。南方宣布讨袁的各省没有统一的指挥和合理的军事部署。一些省份只是口头上响应而无重大的实际行动。国民党内部对武力倒袁也不完全一致，甚至在国民党北京本部还有人主张将宣布武力讨袁的黄兴、李烈钧开除出党，以表国民党仍是忠于议会政治的党。至于袁世凯一方，则是以中央的姿态出现，指责对方为叛乱。早在5月3日，他就以大总统身份颁布了“除暴安良令”。此令称：“有人在泸运动二次革命，谆劝商家助捐筹响，反对中央。……本大总统一日在任，即有捍卫疆土、保护人民之责，惟有除暴安良、执法不贷。”⑦同时在议会内，袁世凯取得了进步党的支持并分化了国民党。在军事上，袁世凯早在5月份已派兵南下，作了周密部署，处于战略主导地位。从7月开战后的两个月，袁世凯军队攻占了江西，占领了南京，二次革命随之土崩瓦解。

二次革命暴发时，国会中的国民党议员也作了响应。参议院议长张继已提前在六月南下，在七月发表宣言声讨袁世凯：“今日中华民国政府，乃袁氏之鹰犬饲养处”⑧他向参议院全体议员发出呼吁：“为保持立法尊严及言论自由计，应请全体议员迁出北京”⑨国民党议员约有三百人准备南下，但受到冯国璋军警阻止，只有参议员30余、众议员40余人南下。

袁世凯并未因国民党掀起二次革命和部分国民党议员脱离北京议会而立即消灭议会。相反，这时的参众两院因进步党坚决反对二次革命、部分国民议员的出走和被逮捕，更能为袁世凯所摆布。袁世凯最迫切的需要是议会选他为正式大总统。为此，袁世凯支使受命于他的议员提出先选总统后制宪法的议案，又支使各省大员通电要求国会先选总统后制宪法，还让自己的亲信梁士饴组建公民党为自己当总统摇旗呐喊、围攻国会。在重重压力与包围下，国会于10月6日选举袁世凯为正式大总统，10月7日选黎元洪为副总统。

袁世凯获得总统职位后，国会对他来说已无利用价值，甚至国会的存在对他进一步专权是个威胁，尤其是国会草拟中的宪法，对他将是一种有力的约束。在总统选举之后，议会进入加紧制宪的过程中。

宪法是国家最根本的大法，一旦成立就有很高的地位和稳定性，是不允许任何人违背和轻易改动的。所以正式国会一开幕，各政党、众参两院以及袁世凯本人都对宪法的制定极为重视。按照《临时约法》和临时参议院通过的《国会组织法》，都将制宪权给以国会。正式国会开幕后，袁世凯利用社会一些人的意见，企图把宪法的制定交给自己组织的机构来进行，至多交参众两院表决而已。这一企图遭到国会内各主要党派的反对而未得逞。国会组织了自己的班子制定宪法，在所制定的宪法草案中有多处限制总统的条文和强化国会权力的条文，被袁世凯斥之为“国会专制矣”。⑩10月31日宪法草案已通过了三读，准备交参众双院合议通过。在这关键时期，袁世凯采取了行动。11月4日，由内阁总理熊希龄副署，以国民党搞叛乱为由，袁世凯下令取缔国民党，随之追缴国民党议员的议员证书、徽章，使得一半以上的议员失去议员资格，从而令议会达不到法定人数无法开会。这事实上是以政变方式中止了中华民国第一届国会的活动。议会中止活动后，汤化龙等议会活动家四处奔走要亟力维持国会的存在，而入了阁的进步党党魁梁启超则站在袁世凯一边静候国会慢慢死去。此后袁世凯利用了他操纵的政治会议来取代国会。1914年1月9日，政治会议议决停止第一届国会议员职务，第一届国会也就于次日解散。民初上演的中国首次议会政治到此落幕。

二、经验、意义及其它

民初的议会政治在许多人的眼目中，