金太军：新世纪中国政治改革若干重大问题的思考

中国启动改革开放的历史已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就。但毋庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色。政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实。这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展，亟需政治体制改革在实践中有突破性进展。为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导。本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽微薄之力。

一、关于人民民主专政的国体

从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉。从我国的实际来看，《宪法》规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质。政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要。但若不是人云亦云，而是冷静地思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还相当严重。

其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子（注：按照邓小平的说法，知识分子是工人阶级的一部分。相对于视知识分子为“臭老九”的极“左”指导思想和政策，这种提法无疑是一个巨大的历史进步。尽管它仍未能充分体现知识分子的特殊价值。）但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业的严峻挑战。

其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近20年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会的贫穷阶级。改革初期农业生产的边际效益由于种种原因呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。

其三，在作为工人阶级先锋队的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分党员是后来因经商而成为个体私营企业主，另一部分则是将个体私营业主吸纳入党的。其绝对量与庞大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力以及逐渐膨胀的参政欲望，使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比。

上述三方面的现象是客观存在的，它们固然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索，本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的关注和重视。

二、关于人民代表大会制度的政体

《宪法》规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国的“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它的执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单向的领导与被领导、监督与被监督的关系。这里有这样几个问题：

其一，按照中国政治学和法学界沿袭已久的定论，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式。国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。

其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与本文的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别。中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰、瑞典、丹麦、葡萄牙、希腊等；社会主义国家也有实行两院制的，如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。

可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽。根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各民主党派在人大的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强民主党派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各民主党派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式程序。（注：参见刘大生：《论依法治国与党的领导法治化》，《社会科学》1999年第7期。）此外，要选拔民主党派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策。鉴于目前各民主党派的性质、政治纲领（注：中国各民主党派党纲中都明确规定自觉拥护中国共产党的领导。因此，中国的民主党完全不同于西方意义上的在野党。）、政治意识和能力以及其在国家权力结构中的地位，可以完全排除各民主党派与共产党多党竞争、轮流执政的可能，而发挥民主党派的政治监督功能。

其三，关于西方议会制与中国人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是议会制以多党合法竞争、轮流执政为基本游戏原则，人大制度则以拥护和支持中共一党执政为必要前提。二是议会制以三权分立为宏观架构，议会与行政和司法机关分权制约；人大制以人大统合、监督行政和司法机关为主要内涵。

就第一点而言，中国不可能推行西方的多党制。海内外一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允。西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的，不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。（注：萧功秦：《后全能体制与21世纪中国政治发展》，《战略与管理》2000年第6期。）现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多、地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，'一盘散沙'的习惯仍在，宗派、山头、帮会的积习尚存”（注：李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社1998年版，第157页。）的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈'文化大革命'时的那种大民主，实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙”。（注：李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社1998年版，第181页。）

就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力。在这种体制下，各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就是一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败”。（注：M.J.C.维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活・读书・新知三联书店1997年版，第16-17页。）当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以作出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人在行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。

与西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家作主的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的那种无聊的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的“利维坦”。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。

在实践中，一方面，人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民缺乏经常、必要和主动的联系；人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠；选民对人大代表无法行使经济、有效的监督；特别是人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举，在市、省和国家等三级都实行间接选举。虽然这一选举制度有简便、节省费用、效率高诸优点，也会起到保障某些特定候选人当选的作用，但其缺陷是不言而喻的。在某种意义上，直接选举范围的大小是民主程度高低的一大标志。而我国现在是世界上极个别的实行多层次间接选举的国家。这样就使得我国落后的民主选举实践与世界不断拓展的民主化浪潮形成强烈反差。鉴于改革开放以来中国经济、文化和国民素质的提高，现阶段完全可以对省级以下人大代表实行直接选举，即使不能在全国马上普遍推开，也应选择条件相对具备的直辖市和省份分批实施。同时，将竞争机制引入人大代表选举，允许代表候选人以见面、演讲、答问甚至辩论等多种形式宣传自己的观点、见解和设想，使选民对候选人尽可能有广泛深入的了解，（注：孙彬：《我国人大代表选举制度改革初探》，《中国党政干部论坛》2000年第2期。）提高人大代表的素质和选民的政治参与意识。

另一方面，人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践。除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。