任剑涛：宪政分权视野中的央地关系

现代宪制建构是一个国家政治现代化和行政管理现代化的制度前提。这样一个制度前提如何才能具备，确确实实是改革开放近30年来中国的政治学者、行政学者们都非常关注的问题。但如何才可能把这个问题解决好，则是一个非常复杂的问题。

探讨在国家的基本政治行政架构上，该如何应对改革开发以来发生的形势变化和结构转换，是讨论清楚这一问题的背景条件。而如何才能把一个要素重组转变到一个符合现代要求的结构，使得整个政治制度和行政体制的安排，能够切合转变中的市场经济结构本身的内在需求和外部需要，则已经变成一个非常现实的理论问题和实践问题。在改革开放的促进下，我们才可能来分析、探讨宪政结构主要是一种什么样的结构，而宪政结构内中央和地方政府的关系应当是一种什么样的关系。因为，当我们假设中央"人民政府"和地方"人民政府"都只是一个为人民服务的抽象实体的时候，这个问题的必要性就被抽掉了。只有我们认识到中央"人民政府"和地方"人民政府"各自所负担的职责、各自所服务的对象，以及中央人民政府和地方人民政府本身作为政府来讲，也仅仅作为不同的政府实体，而有自己的自私自利的一面的话，如何才能把他们自私自利的一面限定起来，使中央"人民政府"和地方"人民政府"的运作能够更明确保证其公共性，而抑制其自利性。在现在看来，这是一个非常紧迫的公权公用的问题。

探讨宪政分权视野中的央地关系，逻辑地包含三个方面的内容：第一，区分宪政视野中的两种分权、一个指向。通常，论述宪政制度中的分权都只讲横向分权，就是立法、行政、司法三种权力分割的制衡。但实际上比宪政的横向分权方面更为紧要的一种分权，长期以来为我们所忽略，那就是宪政的纵向分权。所谓纵向分权就是中央政府和地方政府的权力怎么划分。一般我们不把这个问题放到宪政的角度来考虑。因为我们觉得，只要横向的权力结构分化得到了解决，那么，一切重要的问题也就可以在横向分权制衡的体制当中得到安顿。但事实上，横向分权并不能够很好地解决分权制衡的体制。因为在一个现代的国家体制里，并不是一个单纯的横向分权就可以解决好分权问题的。现代国家结构跟古典国家结构的实质性差异注定了这一点。古典的国家结构是建立在小型简单社会的基础上的，现代的国家结构则是建立在大型复杂社会的基础上的。这样两种不同结构形态，使得我们对于大型复杂国家的权力建制的复杂性必须怀抱高度的警惕。否则一个大国的发展、大国政府的责任和国家的公共福利都得不到保证。因此，宪政制度当中的两种分权必须予以同等程度的重视，并注意它们同时指向的控制国家、规范权力的目标。1

第二，申述在宪政分权视野中，纵向分权对一个国家究竟有什么重大意义。把美国的联邦制度的特点与中国的单一制特点下面国家分权的状态及其运行效果作一个比较说明，可以观察到不同大国的政治制度安排和行政体制安顿需要在什么意义上来进行纵向分权。如果不分权会怎么样，而分权又会怎么样，在比较说明中阐述大国的分权体制选择。

第三，把问题坐实到中国，如果我们中国要进行政治体制改革、行政体制改革与政府创新改革，我们如何可以有一个好的纵向分权，并为一个好的横向分权奠定基础。这是两个相互关联的问题。

一、宪政视野中的两种分权、一个指向

所谓两种分权，一个就是横向分权，这是我们比较了解的。横向分权就是将国家最高、最后的权力一分为三：立法、行政、司法三种权力形态。三权分立所表明的是国家最后、最高决策权，是一种权力形态分解为三个剖面。另一种分权就是纵向分权，即中央政府与地方政府的分权。所谓一个指向，就是不论两种分权的具体结构有什么差异，它们都指向限制权力的一个端点。这种分权的制度化安排是现代政治的独特后果。但是，在历史上有它的脉络可寻。我们不妨从古代中国的一统制开始寻找分权制的线索。

1、中国传统政治制度的大一统制

在古典社会里，我们知道大多数国家最后、最高权力都属于国家的最高统治者，也就是帝王。在中国，我们就更能理解了。秦始皇时代建立的郡县制，相对于传统社会所建立的分封制，更有利于中央集权。所以秦始皇既作为最高的政治决策者，也作为最高的行政执行长官，更作为最高最后的司法裁决者。秦始皇在政治制度上规定的一种大一统制度，以一句"车同轨，书同文，度同制，行同伦"得到最系统的说明。这样一种制度安排使中国整个政治权力高度集中、或者垄断在中央权力机构的最高人格代表手里。正是这样一种政治制度安排，使得在行政决策上，有了与政治制度安排相匹配的行政决策方式："事无巨细皆决于上"。这儿的"上"，不是指上级，而是指皇上。就是事情不分大小，最后一定要由皇上来决定。所以，基本上，在我们中国3000年的古典传统里，我们的政治制度和行政制度安排都是一套中央集权体制。"汉承秦制"，汉代是奠定整个中华文明、尤其中华制度文明的规范的朝代。汉代尽管是在总结秦始皇希望开拓"万世之基业，二世而亡"这样一个教训的基础上建立起来的政权，但是汉代整个制度安排跟秦如出一辙。整个秦的郡县制度安排以至于今，可以说对中国的政治体制和行政体制发生了极其深刻、广泛而长远的影响。2

在这种制度安排里，没有任何真正制度意义上的纵向分权或者横向分权，所有权力体系当中的人都是为皇帝尽忠的。尽管"岳母刺字"成为了一个爱国主义的美好传说，但所谓"精忠报国"不是指报我们今天意义上的作为政治共同体的国家，而是指皇上代表的那个"家国同构"之国。精忠报国就是指精忠报皇上。就此我们不难理解，本来"将在外，君命有所不受"，但秦桧假皇上之命传13道金牌，岳飞就得回去，因为他要服从皇上的命令。所以圣旨与假传圣旨都成为中国古代行政体制安排里非常微妙又非常关键的一个事情。

2、分权结构问题产生的背景

长期以来，对于中国来讲，制度化的分权结构都不是一个问题。实际上，到今天，我们也都以为不是一个问题。只不过因为集权的权力体制带出了很多问题，我们才以为它是一个问题。所以，问题是有一个发生的历史背景的。

这样一种分权结构必须来自于一个什么样的背景条件，它才可能发生，才会成为我们政治生活和行政执行过程当中的关键问题呢？我们说，只有在现代背景下，它才是一个问题。

无论是在具有分权传统的希腊民主政治里，还是在特别强调了民商法的司法关系的罗马法传统里，怎么样限制最后、最高权力，不仅是中国古代没有解决好，就是在西方的古典社会里也没有解决好的问题。古典时代没有解决好国家权力的分权问题，不是因为中国古人和西方古人都很笨，而是在古典的政治范围内，这不是一个问题。为什么呢？因为古典政治都是建立在简单、小型的社会基础上的。

从国家管制的人数上来讲，中国古代社会已经很庞大了。到晚清的时候，已经有四万万同胞，似乎既不小型，也不简单。但实际上从社会的结构方式来看，中国古代那么庞大的一个社会，它还是一个小型、简单社会。因为，尽管到晚清有四万万同胞，或者退到唐代长安，东市，一个政府办的集市，就有三十万商人，你会觉得这个社会非常复杂。但实际上，整个中国古代的一切国家和行政结构，都可以还原于家庭。国家结构是"家国同构"，国家控制的原则也很简单，就是"事父以孝，故忠可移于君"，这就非常简单。控制好家庭，或者解决好父子伦理，就解决好了行政伦理和政治伦理。依据古德诺的区分："政治就是决策，行政就是执行"，按这个线索往下分析，政治执行就是对皇帝忠诚--侍奉父亲你是很孝顺的，所以服侍皇上的时候你一定是很忠诚的。这样一个家庭伦理的扩展，就解决了政治伦理和行政伦理的问题。哪怕社会再大型、再复杂，最后都还原为一个家庭结构。君君臣臣、父父子子、夫夫妻妻、兄兄弟弟、朋朋友友，这种五伦关系、日常人际关系，成为社会控制的法宝。中国古代社会小型就小型在它以家庭为基本架构，简单就简单在它以家庭伦理作为行政伦理和政治伦理的一种原型。3

西方古典社会的结构也是简单的。在古希腊传统里，以城邦为基本单位。城邦的规模不大，城邦政治活动的方式也很简单。你是城邦的公民，你就有义务参与公共生活、参与政治决策、参与实际执行。如果你是奴隶、是战俘，不是城邦公民，那政治生活就与你无关。你就当奴隶，就受社会支配，就在政治决定和行政执行之外。所以古希腊城邦政治也很简单，苏格拉底、柏拉图、亚里士多德三代师生连续地论证了民主制度还不如贵族制度好。他们都很厌恶民主政治，因为民主政治把社会上的那些石匠、屠宰匠都弄来搞民主政治。他们觉得这样的人没有议政能力，所以民主制度还不如贵族制度好，贵族有公共关怀，热衷公共参与，而一般公民确实没有公共关怀热情和公共参与能力，这是客观的，没有办法的事。确实在古希腊那样一种政治建制里，民主政治没有带来一种良好的生活秩序，它是直接民主。现代民主不是直接民主，而是间接民主，是代议制民主。前者与小型简单社会匹配，后者与大型复杂社会伴随。

罗马传统社会结构也是简单的。罗马文明征服希腊文明的时候，罗马是很落后的。罗马人作为征服民族，又是骑马民族，他们以风卷残云之势侵入了理性文明的希腊空间，希腊人简直没有办法抵抗。而罗马人为了解决征服者的那种野蛮性，建立起政治秩序，有了一个发明，就是建立罗马民法，使私有财产神圣不可侵犯。肆意掠夺、狂妄违法，就要受到处罚。这样罗马人给西方人奠定了一个解决民事关系的基本原则，被人们称为"商品社会的世界性法律"。罗马民法传统也很简单，你的就是你的，我的就是我的，如果你要把我的变成你的，你的变成我的，要诉诸于法律关系，这是很简单的治国理念。4

整个古代社会，无论是希腊罗马，还是中国，我们都会发现：古代社会不需要分权，不是他们不懂分权。虽然有中央政权到地方各级政权的划分，但这个不叫分权。因为这只是就一个专制形态的权力作层级、等级划分。而分权是指权力的多元结构，各自在自己的权力领域里不受其他权力的支配。中国古代尽管有等级分权，但是皇帝一声令下，高兴就给你半壁江山，不高兴就抄你祖宗八代，"喜则予之，怒则夺之"，那怎么叫分权呢，那是很暴虐的。分权是有生命、财产、自由的保障，是有有效约束在上权力随意性的制度保证的。

宪政分权只有在两种情形下才是可能的。

第一，在市场经济的情形下，这是经济基础。按照罗马民法的原则，作为一种扩展形态来说，当我有一笔私有财产，而又是在一个大型复杂社会里，我的谋生与他人、与高一级的官员、政府都无关的时候，我可以不听你的，我们才可以有一种理性妥协和相互协商的状态，而不至于牺牲我的政治原则、正当利益和个人志趣，而被迫地服从。这就是经济学家们特别强调的私有产权在宪政结构里的基础性价值。

第二，在市民社会的局面中，这是社会基础。当国家对于社会处于一种古典情形下的通吃状态的时候，独断地掌握国家权力的统治者是不会有丝毫尊重他人的意念的，他只会按照自己的意愿来处理治理国家的各种事务，有理性的时候，他成为明君；没有理性的时候，他就是恣意妄为的暴君。只有在国家与社会的二元结构中，才使得国家权力的内部分割与外部制约同时发挥作用，也才足以催生安顿权利与权力的宪政制度。

3、现代宪政的四大要素

从宪政的结构要素上讲，它需要绝对相互勾联在一起的四个因素支撑，才具有从可靠性演变为现实性的动力。这就是人们熟知的现代宪政四大要素。5 第一个要素就是私有产权。因为只有统治者不能剥夺普通公民生存权利的时候，握有权柄者与一般民众之间的讨价还价才有可能。假如普通公民的生存条件依赖于统治者，统治者对于他们就有从财产到自由并进至生命的支配权。这是现代主流政治学将财产权作为阐述一切政治问题的出发点的根本理由。

宪政的第二个要素，就是人权。对于国家的每一个公民而言，他都有权追问一个问题：我们为什么要建立国家？国家不具有天然正当性。国家是具有生命、财产与自由这些天赋权利的个体建立起来的政治共同体。人们为什么要建立政治共同体？是因为人们醒觉，如果每个人与每个人都处于战争状态，那人类就会自我毁灭。所以我们作为平等个体，作为具有天赋人权的个体，一起来建立一个政治共同体。这个政治共同体建立起来，无论我们把它叫做帝国，还是民主国家，还是共和国，我们都是要使得国家保障权利。国家是一个巨无霸，是一个内卷性的机构，是一个黑洞似的机构。但是国家建立起来的目的是干什么，是保障人权。人民主权原则就此成为现代政治最为基本的原则。