何永红：中国选举制度的现状与趋向――法律实证分析的视角

中国选举制度可以理解为狭义和广义两种。狭义仅指《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)中所规范的人民代表大会代表的选举制度，广义则包括由《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)、《选举法》和各级各类《组织法》(包括《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》)等法律所规范的人大代表选举、国家公职人员的选举以及村民自治组织和居民自治组织选举的一切制度的总称。

一、现行制度概况

选举是民主的基础，选举制度是民主制度的核心部分。我国在以人民代表大会为根本政治制度的社会主义民主政治体制下形成了以人大代表选举和政权机关选举的政治选举为主体、居民选举村委会和居委会的社会选举为重要内容的，宏观民主与微观民主齐头并进、政治民主与社会民主协调融和的制度体系。透过我国现行《宪法》、《选举法》和各级各类《组织法》等法律法规的实证分析，将以上各类选举制度的现状概括如下。

(一)人大代表选举

《宪法》第九十七条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。”《选举法》第二条第一款规定：“全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五条第一款也规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”可见，我国目前人大代表的选举实行的是直接选举和间接选举相结合的方法，即县、乡级实行直接选举，而地、市级以上实行间接选举。

《选举法》确立了人大代表的差额选举制，其第三十条规定：“全国和地方各级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表的名额。由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表名额五分之一至二分之一。”

县乡级的直接选举中，代表候选人实行“民主提名、集中确定”制。即代表候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐；选举委员会汇总后，再交由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，再根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单。县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，代表候选人实行“集中提名、民主决定”制。即代表候选人由各该级人民代表大会主席团依法提出，再交由全体代表酝酿、讨论。如果所提候选人的人数符合本法第三十条规定的差额比例，直接进行投票选举。如果所提候选人的人数超过《选举法》第三十条规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法根据本法确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举(《选举法》第三十一条)。

(二)各级政权机关选举

人民代表大会是我国的根本政治制度，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，人民代表大会选举或决定各级政权机关主要领导人是国家权力来源于人民并最终受人民控制的根本保证。《宪法》第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”。

地方人民代表大会选举各级地方政权的正副职领导。不仅地方各级人民政府正副职领导都由各该级人民代表大会选举，而且地方各级政权的主要领导人员的候选人提名权也由各该级人民代表大会(通过主席团或者代表)行使。地方政权主要领导人员选举实行以差额选举为原则，等额选举为例外。可见，除各正职领导候选人可例外实行等额选举和补选各正负职领导时可选择适用等额选举的规定外，都遵循差额选举原则。

(三)村民委员会和居民委员会选举

《宪法》第一百一十一条第一款规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”。1982年宪法将全国农村的基层组织定为群众性自治性质的村委会以后，直接选举村委会领导班子的做法就在全国各地逐步展开。1987年村委会组织法(试行)颁布以后，村级民主选举进入了一个新的发展阶段。1998年11月对1987年村委会组织法(试行)进行了修订，明确规定了村民委员会必须由村民直接选举产生。村民直接提名候选人；村民直接选举产生村民委员会成员；村民会议或者各村民小组推选产生村民选举委员会成员等法律规定，明确了村民委员会实行海选和差额选举以及村民选举的自治性。

二、现行选举制度的特点

(一)直接选举与间接选举给合

选举作为民主的实现方式分直接选举和间接选举两类。直接选举是直接民主的形式，间接选举是间接民主的形式，直接选举是比间接选举更高程度的民主。我国目前人大的选举实行的是直接选举和间接选举相结合的方法，即县、乡级实行直接选举，而地、市级以上实行间接选举。政权机关领导人则是由同级人民代表大会间接选举产生，也即我国的政治选举以间接选举为主。应该说这种做法是由我国一定时期特定的政治、经济、文化等条件决定的，总体上是符合我国基本国情的①。但随着改革开放，特别是市场经济的发展，这种选举将越来越暴露出如学界所共识的三种弊端：一是层次过多的间接选举不能全面确切地表达选民意愿；二是靠少数人投票决定当选人，对选举权的普遍性和平等性造成损害；三是过多层次的间接选举必然模糊代表与选民之间的责任关系，削弱代表与选民的联系，使选民难以对代表实行真正的直接监督。

(二)等额与差额选举并存

等额选举与差额选举两种选举方式同样是民主不同程度的反映，和等额选举相比，差额选举更能保障选民的自由选择和真实意愿的实现，同时也能体现选举的竞争性。我国实行以差额选举为主体、等额选举为补充的制度形式。现行法律对各类选举有如下几种不同规定：

第一种为确定差额选举制，如《选举法》第三十条明确人大代表实行差额选举制，而且具体规定了差额范围和操作规程；《村民委员会组织法》第十四条也指明村民委员会候选人名额应当多于应选人名额；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对副职领导(含应选名额不足时的另行选举)规定应当差额选举，对差额选举的范围和操作规程也规定了具体内容。

第二种为原则上实行差额、例外实行等额选举，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定政权机关正职领导进行差额选举，例外指出如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。但该规范的真实意图在实践中却往往被扭曲，正职领导通常实行等额选举。

第三种为选择适用等额选举或者差额选举，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对补选正副职领导规定。

第四种为等额亦或差额不确定，如《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对居委会选举，但目前“直选”和“海选”的大规模试验使差额选举成为大势所趋。

(三)平等原则与差别条款互补

“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”(《宪法》第三十四条、《选举法》第三条第一款)，我国公民选举资格受到法律的平等保护。而且“每一选民在一次选举中只有一个投票权”，(《选举法》第四条)每一选民在投票时具有平等权利，而不受差别对待。但选举过程并不一定保证所有类别公民平等地获得代表的权利。

在代表的名额分配上，各级人民代表大会代表的产生均以一定人口的比例为基础，“城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”(《选举法》第二十五条)我国以人口比例为基础产生代表是以城镇与城镇间、农村与农村间的分类别的平等。这种分类别平等的规定正是预设了以下城镇与农村间代表产生的不平等性：“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”(《选举法》第十二条第一款)“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。”(《选举法》第十三条)“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”(《选举法》第十四条)法律制度对城乡间选举差等模式的保护反映了我国存在着一些特殊的社会政治经济现状以及独特的选举权平等观念②。

为了保证妇女、归侨和少数民族在人大的代表性，《选举法》采取了一些特殊保障：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。”(第六条)并对少数民族有关代表名额分配规定了优惠政策：“自治区、聚居的少数民族多的省，经全国人民代有大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。”(第九条第四款)这种立法措施上的特别保护旨在促使实质平等的达成，对于选举权平等实现有着积极意义。

(四)国家权力与自由选举权利融和

理论上讲，选举就是选民(或代表)表达自由意志的行为，它本质上具有一种自由、自主和独立的性格、不容国家权力的干涉和介入；但另一方面，选举作为民主的方式具有政治性，需要意志综合和政策指导，同时作为一种组织行为，它需要规则的提供和秩序的维护，所以它不能离开国家权力的支持和指导。我国选举制度的设计使两者协调融洽，相扶共济，国家权力支持和扶助选举权利的自由行使，自由选举权利在国家权力引导和指导下有序实现。

我国法律赋予了上级政府对农村村委会和城市居委会工作的指导、支持和帮助的法律地位(《村民委员会组织法》第四条、《居民委员会组织法》第二条)，同时也明确规定选举村委会和城市居委会是选民的自治权利、由选民直接行使。《村民委员会组织法》还进一步强调上级政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村委会成员由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

在人大代表选举中，直接选举的县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇设立选举委员会。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作(《选举法》第七条第二款)。这样通过选举委员会成员的任命方式和其上级对下级的指导和领导关系确立了国家权力对选举的间接影响。同时选举委员会办理选举职责受法律规制和约束(《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第二条)，以防选举委员会任意干预或操纵选举。尤其是“根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人的名单”的程序控制更是实质性地平衡了国家权力与选举自由权利关系。

县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，由各该级人民代表大会主席团主持(《选举法》第三十五条)。大会主席团的候选人提名权(代表联合提名权)规定与代表对候选人的酝酿、讨论程序及预选中确定正式候选人的程序规定既照顾了选举的民主性，也保障了意志的统一性；既预留了国家权力介入的空间，也设定了防止国家权力恣意行为的界限。