陈红太：“政治体制”概念认识上的误区

中国自邓小平倡导政治体制改革以来，对“政治体制”含义的思考就没有停止过。20 世纪80年代，学者们对这个概念曾进行过热烈的讨论。但从发表的研究成果来看，占主导的倾向性观点是：“政治体制是具体政治制度”而不包括“基本政治制度。”[1]论 者一般提到的基本或根本政治制度包括：人民民主专政的国家制度，人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，还包括民族区域自治制度等。[2]而所 谓“具体政治制度”，从当代中国政治常识出发，一般指基本政治制度的具体实现形式，如党的领导制度的具体制度包括：党的领导组织制度、决策制度、干部制度、工作制 度等等；人民代表大会制度的实现形式，包括诸如人大的组织制度、代表的选举制度、 立法制度、会议工作制度等等；广义的人民代表大会制度的实现形式还应该包括国家元首制度、国家行政组织、公务员、行政领导、行政决策、行政监督和国家司法审判、司法检察、律师公证仲裁等等制度。

把政治体制解释为具体政治制度，学者的用心可能在于分清根本政治制度或基本政治制度与这些制度的具体实现形式即具体政治制度两者之间的区别，以免人们把政治体制改革错误地理解为改变中国的根本或基本政治制度。但从中国的政治体制改革的指导思想和实际进程两方面来考察，中国政治体制改革从一开始就不仅仅局限于对具体政治制度的改革。邓小平的政治体制改革思想和始于20世纪70年代末的政治体制改革实践，它们所涉及的政治体制的概念和实际改革和变化的政治主体、职能、关系、运做机制和制 度以及带来的政治统一体的变化，大都与中国的基本政治制度有关。用“具体政治制度 “说解释政治体制，不符合邓小平使用的政治体制概念和中国政治体制改革的实际状况。

一

中国政治体制改革的正式提出，一般认为是1980年8月邓小平在政治局扩大会议上发表的《党和国家领导制度的改革》的讲话。这篇讲话被中共十三大报告认为是中国进行政 治体制改革的指导性文件。在这篇讲话中，邓小平明确指出，导致像”文化大革命“十年浩劫这样的错误，最根本的原因是领导制度、组织制度、工作制度出了问题，进行制 度改革更具有根本性。根据过去的经验，中国在领导制度、干部制度方面存在的主要问 题包括：官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。应着手解决的主要问题是权力过分集中的问题，兼职与副职过 多的问题，党政不分的问题，干部领导职务终身制问题。[3]邓小平在这篇讲话中提到 的这些制度，如以党代政的党中央高度集权的领导制度，干部领导职务的终身制度，涉 及的都是国家的根本或基本政治制度。虽然宪政规范上是人民民主，但实现人民民主的人民代表大会制度和共产党领导的多党合作和政治协商制度，事实上自1957年以来到19 78年底在实际落实方面出了许多问题。基层民主和民族区域自治也没有形成制度化，法 制化。也就是说，实现人民民主专政的各项基本政治制度事实上没有在政治实践中得到彻底贯彻，这些基本的政治制度还没有完全地运作起来，许多方面还只是写在文本上的 制度。邓小平提出的党和国家领导制度的改革，改的就是这些不合法定的政治规范但却 在实践中得到运作的基本政治制度。

1986年，当邓小平再次郑重提出政治体制改革问题时，突出强调的仍是如何改善党的领导，党和政府在管理国家事务中的分工问题。中国古代社会是典型的行政权统摄的社会。新中国建立后，虽然确立了人民代表大会制度，但实际政治生活中仍是党领导的行政权主导。行政权也就是政府的权力，在现实中却比立法权、司法权都显得重要得多。对于党如何才能做到善于领导？党的领导的主要内容，党的领导实现的方式，这些问题都首先与政府密切相关。因此可以说，党和政府的关系一直是邓小平政治体制改革思考的主题。当然，能否解决好党善于领导的问题，也影响到人民民主各主体、国家其他政权机关的关系、活动机制和制度，决定人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度能否得到实际落实与运作等问题。因此到了1989年6月江泽民主持党的工作以后，开始把坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治 协商制度作为中国政治体制改革优先考虑的目标，政治体制改革突出强调原有优势制度的落实问题，同时对于党的领导，主要从加强民主与科学决策，加强党对国家政权机关、基层单位和社区的重大事务和重要干部的任用权的掌握等方面进行改革。另一方面， 在调整政治体制改革主攻方向的同时，进一步强调民主的法制化建设，把依法治国、建 设法治国家提到政治体制改革的重要日程。十三届四中全会后党的新一代领导集体对邓小平政治体制改革目标的调整，表明中国共产党在继承邓小平开辟的人民民主制度化、 法制化的道路上，根据经济建设为中心的需要和改革开放以来政治实践与党的执政经验 ，已经形成了新的政治体制改革的理论和观念。改革和完善党的领导方式和执政方式，完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善民族区域自治制度，扩大基层民主、健全村党组织领导下的村民自治制度等等，这些在党的近期代 表大会通过的政治体制改革目标和任务，都是对中国根本或基本政治制度的改革和完善。所以，无论从邓小平的政治体制思想还是从江泽民主持党的工作以来的政治体制改革 的目标来看，中国的政治体制改革从指导思想上都不是仅对基本政治制度的具体政治制 度的改革。

把政治体制解释为具体政治制度，可能搞错了基本政治原则与基本政治制度之间的关系。邓小平讲过，中国要实现四个现代化，必须在思想政治上坚持四项基本原则。[4] 其中人民民主专政原则、共产党的领导原则在毛泽东1954年关于中华人民共和国宪法草案的讲话中是一条，叫民主原则。[5]毛泽东对民主原则的表述是：“我们的民主不是 资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。”[6]因为民主原则中“无产阶级领导”就是通过共产党实现的。在邓小平的 四项基本原则中，邓小平最强调的是“党的领导”这一条。他指出：“四个坚持的核心，是坚持党的领导。”[7]人民民主专政和共产党的领导作为政治上必须坚持的基本原 则，并不等同于根本政治制度或基本政治制度。原则就是本质或规律，是不能变的质的规定性；而制度则是依据这些原则形成或设计的组织建构、关系和行为或活动规范。两 者是性质和载体或实质和体现形式之间的关系。原则是抽象的，制度是具体的。原则通 过制度变得可操作可执行，制度因为有原则的制约而形成统一的相互一致的规范体系。所以，应该区分政治基本原则与政治体制的区别，改革政治体制并不改变基本政治原则 ，恰恰相反，是为了更好地坚持这些基本原则；而改变政治制度也不是改变内涵在政治 制度中的基本原则，而是改变政治制度中那些不符合基本政治原则的法定的或非法定的制度。符合基本政治原则的基本政治制度是不需要改革的。如中国的人民代表大会制度 ，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等。这些制度实践证明符合人民民主原则 ，符合共产党领导原则，没有改变的理由。

二

从中国政治体制改革的实践来考察，政治体制的变迁也决不仅仅限于具体的政治制度。始于20世纪70年代末的中国政治体制改革，从一开始就是对作者所阐释的政治体制的主体、职能、关系和制度等方方面面的改革。从1979年1月开始，中共中央决定调整阶级政策，先后为地主、富农分子及其家庭出身的成员和子女摘掉地主富农的帽子，改为人民公社社员；为反革命分子、坏分子、右派分子摘掉帽子，按照他们的工作和职业确定身份；为国民党起义、投诚人员落实政策；把原工商业者的成分一律改为干部或工人；恢复原工商业者中的小商、小贩、小手工业者以及其他劳动者的劳动者的身份；为在“文化大革命”和历次政治运动中及因冤假错案受到打击、诬陷和迫害的各级干部、党外人士和一切被株连的人员平反昭雪。这些政策调整所直接和间接涉及到几千万乃至上亿人的权利和生活，[8]这样调整的结果实质是扩大了国体的阶级基础。改革开放以来，随着经济体制改革的深入，中国的私营企业、个体工商业及其他非公有制经济不断发展壮大。在国民生产总值、固定资产投资、城镇就业人员、税收、进出口总额等方面所占的比重都超过了国有经济。随着非国有经济发展而兴起的各种新的社会阶层也不断发展壮大，尤其值得特别关注的是中国私营企业的状况。在如何确定这些新兴的社会阶层 的阶级性质问题上，党和政府作了与时俱进的法制和政策规定。1987年中共十五大报告 ，明确规定“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，这一规定也写进了 1999年宪法修正案。2001年江泽民在著名的“七・一”讲话中，明确指出由非公有制经济的从业人员组成的新的社会阶层，是“有中国特色社会主义事业的建设者”，并且可 以吸收他们中间的优秀分子加入中国共产党。这些都是在生产关系的改革带来阶级、阶 层关系变化的新形势下，为了巩固国体基础而对阶级关系和阶级划分作出的法制和政策的调整。

在党的领导制度和党政关系方面，从1979年开始，中国共产党开始改革自身的领导制度和执政方式，重建和恢复人民代表大会制度下的国家机构及其职能。1979年7月，五 届人大二次会议通过了一系列法律对国家组织进行规范。在对1978年宪法所作的修正案 中，规定县以上地方各级人大设立常务委员会，将地方各级“革命委员会”改为地方各 级人民政府，作为地方各级人民代表大会的执行机关和地方各级国家行政机关，对本级人大负责并报告工作。[9]结束“文化大革命”中党政军合一的“革命委员会”体制。1 979年9月9日，中共中央就保证刑法和刑事诉讼法的贯彻执行发了专门指示。指出：“ 党对司法工作的领导，主要是方针政策的领导。”“取消各级党委审批案件的制度”。 党保证人民检察院依法独立行使检察权、人民法院独立行使审判权。[10]这一规定，取 消了自建国初年在司法实践中就一直执行的党内审批制度，把司法组织事实上重新置于 国家政权体系。1980年2月，中共十一届五中全会决定恢复党的八大规定的领导制度， 设立中央书记处作为中央政治局和它的常务委员会领导下的日常工作机构，改变权力过分集中的状况。[11]1982年12月，五届人大五次会议通过的新宪法，在国家机构中，恢复中央军事委员会的组织设置，使军队领导机关重新置于国家机构组织体系。新宪法还 规定农村人民公社实行政社分开，建立乡政府，以加强农村基层政权。[12]新宪法还规 定城市和农村按居民居住地分别设立居民委员会和村民委员会，作为基层群众的自治组 织，由群众自己管理本地区的公共事务和公益事业。[13]1984年10月，中共十二届三中 全会通过的《关于经济体制改革的决定》，明确提出企业实行厂长(经理)负责制。[14] 从以上所述党的领导和执政方式的变化和国家政权关系的种种变化表明，从1978年底开 始到80年代中期，中国政治体制中党的组织和职能、人大的组织和职能、政府的组织和职能、人民法院的组织和职能，都发生重大的调整和变化。这些调整和变化，涉及的不 仅仅是一些具体的政治制度，在一定意义上，都是对中国政治体制中主要的政治主体、 职能、关系和制度的改革。

此外，中国政治体制自改革开放以来，在政党关系和制度，人大和政府、司法机关的关系和制度，中央与地方关系和制度，政府与社团关系和制度等等涉及中国政治体制的基本政治关系、基本政治制度以及政治主体的性质、组织、职能等方面都发生了重大变 化和改革。如政党关系与政党制度：从1979年开始，八个民主党派恢复了组织和活动。 1989年12月，中共中央通过了规范新时期政党关系和制度的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确了中国共产党领导的多党合 作和政治协商制度是中国的一项基本政治制度，中国共产党领导、多党合作是有中国特 色的新型的政党制度。在国家体制中，中国共产党是执政党，民主党派是参政党。中国共产党对各民主党派的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导 。民主党派的参政是“一个参加，三个参与”。规定了“长期共存、互相监督、肝胆相 照、荣辱与共”是中国共产党同各民主党派合作的基本方针。