应克复：论中国现行代议制度之改革

现代国家必设议会以标志其属民主国家之列。

早在1939年10月，中国共产党就告示全国：中共的“根本主张，是要真正实现新式代议制的民主共和国”，对此，“共产党是决不放弃的”[1]。

议会在中国露面、登台已有近一个世纪，风风雨雨，蹒跚而行。其中一个最为关键的问题是，当局总是借议会之形式，行专制之统治，使议会沦为专制统治的装饰与工具。“设议院、开国会”的主张早在19世纪末为康、梁维新派提出，可惜为清廷中顽固派所镇压。到1901年，在内外交困中慈禧也不得不推行新政，其中就有“设议院”一项，并拟定在1917年召开国会，制定和实施宪法。结果未等国会召开，清王朝就被推翻。

民国初年，革命成果为袁世凯所窃。为排除国民党在议会中的势力，袁氏竟刺杀宋教仁，后来又解散了国会，进而倒行逆施，复辟帝制，结果83天就被推翻，落得个遗臭万年。

国民党统治时期，蒋介石力图使国会成为他的掌中之物。抗战初期，为动员各方力量抗战，召开了有各党派参加的国民参政会。1946年1月又召开了有各党派参加的政治协商会议，并就关系到国家前途的5个问题达成了协议。但这一协议不久被国民党撕毁，蒋介石发动内战，还取缔时为中国第三大党的“中国民主同盟”，迫使各民主党派转入地下，走上反蒋拥共的道路。

1949年，历史翻到新一页。从人民政协的召开到第一届人民代表大会的举行，举国上下，政通人和，民主政治开了一个好头。可惜毛泽东不久便改弦易辙，以个人专制代替人民民主，以政治运动代替以法治国。在共和国的前30年中，人民代表大会沦为“橡皮图章”，无法正常履行职能。

改革开放以来，由于国家权力仍在一党制的框架内运行，民众的民主愿望仍未得到满足，人民代表大会欲伸张民意、行使人民主权，仍有难以克服的障碍。要改革人民代表大会制度，完善中国的代议制，其核心问题是突破一党制对议会的控制，否则各种改革举措不是隔靴搔痒，就是镜花水月。

一、废止权力运行的双轨制，使人大成为名副其实的最高国家权力机关

1949年以来，中国实际上存在着权力结构和权力运行的双轨制。此见解最早为李景鹏所提出。[2] 根据中国宪法，全国人民代表大会是最高国家权力机关。行政机关和司法机关都由各级人民代表大会定期授权，受其监督并向各级人民代表大会负责。这是权力运行的一条轨道。然而，由于实行党的一元化领导，还存在着权力运行的另一条轨道：党（其权威是党的中央）的权力处于国家权力结构的顶端，它事实上享有组织（及调整）国家权力机构的权力，包括各级人民代表大会、各级政府机关与司法机关。这些国家机关受党的监督，必须对党负责。于是党（而不是人民）成为国家权力的来源；党凌驾于国家权力之上，成了国家权力机关之核心和国家政治生活之灵魂。国家机器，乃至整个社会生活，都在党的发号施令下运转。人民代表大会不过是将党的指令（如人事任免）、建议（如修宪）、决议（如经济社会发展计划）转换为国家意志的工具，政府与司法机关则是党和国家政策、法令的执行机构。党不但组建国家权力，也是国家权力运转过程中的指挥者、监控者、操作者。在纷繁复杂的国家事务中，党享有决策权、否决权、分配权、处置权等等。党的权力穿透到国家与社会生活的每个角落。

国家权力运行中的两条轨道（人民代表大会与政府机关，以及党的一元化领导）并不是彼此平行、互为制约的，党的权力凌驾于国家的权力之上。然而，党的这条权力轨道是没有宪法依据的。中华人民共和国宪法并没有授权党来组织人大与政府机关的规定。因此，从法理上讲，它是一种法外之权，是一种无宪法依据的权力，严格地讲是一种“违宪”的权力。可是这条没有宪法授权的权力及其运行轨道却高于、大于有宪法授权的权力及其运行轨道，这是中国的人民代表大会制度一切弊端的总根源。因此，人大制度的改革，最根本的是要废止实际存在的权力运行双轨制。

那么，党是怎样组织与控制国家权力的呢?

就人大而言，代表名额的分配与代表结构的安排(如中共与非中共代表的比例)，代表的提名以及以何种方式选举，代表大会主要议题的确定以及重大决策的通过，主席团主要成员的安排，代表大会及政府机构主要人选的推荐等事项，都由党来支配与监控，或者说是领导。如果党的某种安排在代表大会中可能遇到阻力，党就通过人代会常委会内所建立的党组(别的党派不能在人大中设立组织)以及对党员代表的控制，要求党员遵守组织纪律，服从党的指令，与党(上层)保持一致，投票赞成党的安排(中共党员代表在人大代表中超过半数)。在以往数十年中，人大的最后表决通常是“一致通过”。久而久之，人们往往认为，“一致通过”是正常现象，而不能“一致通过”便似乎不正常了。近十余年来，随着民主意识、代表意识的增长，“一致通过”的习惯才受到挑战。

早在80年代初中共就提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。中共“十五大”又提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标。按照这样的原则，党的权力凌驾于人大之上的作法就应当废止；惟此，宪法的权威以及作为最高国家权力机关的人民代表大会的权威才能真正确立。

有人认为，党对国家的领导是有宪法依据的。笔者查核了建国后颁布的几个宪法，在1975年宪法中看到以下条文：“第二条，中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。……第十六条，全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。……第二十六条，公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导，拥护社会主义制度，服从中华人民共和国宪法和法律。”这些条文都表示，党是高于人民、高于国家、高于国家法律的。这部宪法的产生背景是，中国正经受“文革”的浩劫，“全面专政”猖獗，极“左”思潮肆虐，现代迷信泛滥。1975年宪法中的上述条款就是适应那种年代而出台的。应当说，这一历史记录不是当代中国宪法史的荣耀。

1978年，中共十一届三中全会之前，党对宪法作了某些修正，保留了1975年宪法的第二条和第二十六条，将1975年宪法的第十六条改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，删去了“中国共产党领导下的”重要限定词。当时“文革”虽已画上句号，但极“左”思潮尚未清算，仍然坚持“两个凡是”、“抓纲治国”，此时对宪法的修改仍然体现了极权话语，与现代民主原则之间的矛盾十分明显。

在1982年颁布的宪法中，1975年宪法中上述的那3条完全消失了。1982年宪法的第二条是：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”1982年宪法在第五十七条中作了以下规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”在“公民的基本权利和义务”这一章中，废除了1975年、1978年宪法中关于“公民必须拥护中国共产党的领导”的条文，增加了“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的文字，而且将“公民的基本权利和义务”的内容立为第二章，移至“国家机关”之前，内容多达24条。1982年宪法的进步是十分可喜的。它是以我们的民族、特别是其中许多优秀分子的惨痛牺牲为代价而产生的，是在否定“两个凡是”、否定“文革”之后，初步清算了毛泽东的晚年错误，解放思想，开创社会主义现代化的新局面，才诞生了这部宪法。

以上对20多年宪法史的回顾说明：在无视民主法制的年代，竟将党作为高于国家权力、高于公民权利的观念写进了宪法，使党垄断与控制国家权力、侵犯与剥夺公民权利获得了合宪性；而当民主意识开始觉醒、专制主义被人们唾弃之时，便取消了这种与民主常识相抵牾的宪法条文。现在，关于“人大要在党的领导之下……”之类的言词只能在个别国家领导人(如李鹏任人大委员长时期)的讲话中还时有所闻，但这一说法再也没有宪法依据了。不过，在1982年宪法的序言中，仍有“中国各族人民将继续在中国共产党领导之下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指导下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放……”的文字。有人据此认为，人大要接受党的领导仍然具备宪法依据。应当承认，该宪法“序言”中有此文字仍意味着党在国家生活中的领导地位，但这与宪法中党对某个组织的领导关系作出明文规定是有区别的。现在，由于宪法中已无这样的明文规定，党对人大的领导变得抽象了，变得无法可依、无规则可循了。

显然，“序言”和法律条文是有区别的。只有法律条文才是法律，因为它准确地规范人们可以做什么或不可以做什么；倘有违者，司法机关得依据法律条文加以裁定。可是“序言”里的某些原则性说法却不能作为司法实践的依据，因为它没有准确规范人们的行为，不能成为司法机关裁定守法、违法的准绳。人们可以说，某人违反了某法律的第几条，却不能宣称某人犯法是因为违反了某法律的“序言”中的某句话。以上引序言中的几句话为例，司法机关不能根据这些文字裁定某些人犯有“反党”、“反社会主义”、“反改革开放”罪。确实，自1957年以来中国曾以毛泽东提出的“六条政治标准”作为划分“人民”与“敌人”的依据，结果把大批正直的知识分子打成“右派”，这种做法在“文革”时期进一步泛滥。今天，犯同样形式的错误或许已不再可能，但以同样的指导思想继续犯类似的错误仍时有所闻（如“资产阶级自由化”，“颠覆国家”等）。

中国政治的特色之一是宪法中渗透着强烈的党派意识，它既是论证一党统治合法性的政治宣言（记录党的丰功伟绩），也是维护一党统治地位与党派利益的政治纲领（强调必须坚持某几项政治原则）。当然，自从1982年宪法开始，这些内容不再以宪法条文（如1975年宪法那样）的形式表达了。正因为如此，1982年宪法事实上否定了权力运行的双轨制，只是在“序言”中还留有痕迹。然而，在现实生活中党的权力依然支配着国家机关各部门，并扩展到社会生活各方面，成为当代中国走向政治民主化难以逾越的高山。该宪法“序言”中存在的这一问题涉及到法与党的关系。制定宪法本来是为了实行宪政，以便走上依法治国、民主政治的轨道，但在中国往往是有宪法而无宪政。因为，在成文宪法之外和之上，中共还有一套不成文的实施“一党专政”的规则（即“潜规则”），令宪法成为虚设。

二、人大代表的产生与构成

人民代表大会要履行它作为最高国家权力机关的职能，代表问题十分重要。代表如何选举产生，代表的结构和人数如何确定，都直接关系着代表大会的功能。

1. 关于代表候选人的产生和选举

从历次人大代表的选举来看，凡年满18岁的中华人民共和国公民，都享有选举权与被选举权。表面上这种选举权的普遍性确实比资本主义的早期民主得多。但是每次人大代表选举时，选民们却持冷漠态度，并不在乎去投这“神圣的一票”、行使公民的民主权利。因为民众都了解，这种选举是“上头圈定的”。选举由表达民意的机会演变成将党的组织部门提出的候选人合法地成为人民代表的手段，而选民则不过是完成指选、派选的工具，这就是几十年来人大代表选举的真相。经这种选举所组成的代表团体能否在代表大会上伸张民意与正义就成问题了。

中国人口多，即使平均40余万人选1名全国人大代表，也将产生3千多名代表；如果由选民们自行竞选，不但操作困难，而且选出的代表也未必理想(因选民之间平时联系的范围有限，优秀者难为众多选民们所了解)，因此人大代表候选人的产生可以象民主国家那样主要由政党与团体推荐。但是中国的政党体制呈畸形状态，中共独大，几个民主党派均受中共的绝对控制，在政治上不可能独立发挥作用，连人大代表选举这样的大事，民主党派的候选人也要由中共来部署。欲改变这种由一党安排为主、选民选举为辅(因为也不能排除个别代表是由选民推举选举出来的)的选举模式，首先要改变现行的政党体制，由中共领导下的所谓“多党合作制”转变为互相独立、彼此竞争的多党制；同时，应根据宪法中结社自由的规定，开启党禁，允许组织新的政党团体，开展多党竞选。

2. 关于代表的结构

目前人大代表结构上的问题首先是中共代表与非中共代表的比例不合理。历届全国人大代表的构成中，中共代表都超过半数，结果代表大会只能通过符合中共意志(实际上只能说是中共上层的意志、甚至是中共上层中少数寡头乃至个别人的意志)的决议。当然，虽然不排斥中共的意志或它的领导人的意志也可以与民众的意志相一致，