何增科：中国公民社会组织发展的制度性障碍分析

内容提要：公民社会的制度环境是指那些影响公民结社行为和民间组织活动的各种正式的和非正式的规则的集合体。中国公民社会发展的制度环境中既存在着有利于其发展的制度性因素，也存在着不利的制度性因素或者说制度性障碍。这些制度性障碍包括：民间组织登记管理上的双重许可制度，民间组织监管上的双重负责体制，年度检查制度，请示报告制度等一系列制度性规定。这些制度性障碍使得民间组织发展面临着注册困境、定位困境、资金困境、知识困境、人才困境、信任困境等多重困境。出现这些制度性障碍的原因在于，公民社会制度环境的设计者和供给者出于维护政权和政治稳定的考虑而在公民社会组织监管上表现出强烈的限制和控制取向。背后的深层原因在于将公民社会与国家对立起来的理论思维和对民间组织根深蒂固的不信任和防范心态。建立社会主义和谐社会需要改变这种思维定式，努力建立公民社会与国家之间和谐与合作的新型关系，而这就需要优化我国公民社会发展的制度环境建设培育服务与监督规制并举的能促型民间组织管理体制。

公民社会的制度环境，是指那些影响公民结社行为和民间组织活动的各种正式的和非正式的规则的集合体。制度环境对公民社会的发展具有决定性的作用，合适的制度环境促进公民社会的健康发展，不合适的制度环境则会阻碍公民社会的顺利发展，并容易导致民间组织和国家的相互对抗。中国公民社会组织发展的制度性障碍分析重点探讨我国公民社会发展制度环境中所包含的不利于公民社会发展的制度性因素，其目的是为了进一步改善公民社会发展的制度环境，促进我国公民社会健康发展，并努力建构公民社会与国家之间和谐合作的新型关系。

一、公民社会组织发展中存在的结构性缺陷

改革开放以来，我国公民社会组织发展的制度环境总的来看是有利于其成长壮大的。市场化取向的经济改革和政府职能的转变为民间组织的发展提供了社会空间，多种经济成分的共同发展和对外开放后跨国公司和国际非政府组织的涌入为民间组织提供了大量物质资源，我国的民间组织由此获得了迅速的发展。据统计，1989年全国登记注册的民间组织只有4446家，2003年底则发展到266612家，期间年均增长速度为34%。[①]另据民政部最新统计数据，截止到2005年底，我国共拥有各类社会团体168，000个，民办非企业单位146，000个，基金会999个[②]。有学者指出，仅仅统计已经登记注册的社会团体和民办非企业数量，将会遗漏掉大量的社团。根据他们的统计分析，截止到2003年，全国已注册社会团体数量为142，000个，已注册民办非企业单位数量为124，000个，未注册社会团体40，000个，未注册民办非企业单位250，000个（两项未注册数据为民政部民间组织管理局官员的估计数据），工会、共青团、妇联等八大人民团体的基层组织数量为5，378，424个，中国残疾人联合会、中国计划生育协会、中国文艺界联合会等其他准政府社团基层组织数量为1，338，220个，学生社团、社区文娱团体、业主委员会、网上社团等各种草根组织数量为758，700个，由此估计社团总数应为8，031，344个。还有的学者主张把城乡各类群众性自治组织作为社区组织统计进来，而据民政部统计，到2004年底为止，全国设有居委会（社区居委会）7.8万个，村委会64.4万个, 合计722，000个[③]。同时用民政部2005年底最新数据更新王绍光等人关于2003年已注册社团和民办非企业单位数据和未统计的基金会数据（实增48999个）后，全国各类社团总数就达到了8，802，343个。尽管不同的统计口径导致不同的统计结果，但正如王绍光所言，中国改革开放后正在经历着一场社团革命，“中国的确是全球结社革命的一部分”。[④]

但另一方面，我国公民社会发展的制度环境中存在着大量不利于民间组织发展的制度性因素，由此导致我国民间组织发展中存在着规模实力偏小、资金缺乏、能力不强、效率不高、内部管理不规范等结构性缺陷，尚不完全具备组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性等基本特征，具有明显的过渡时期组织的特征。

首先，就民间组织的组织性来看。民间组织成立登记门槛过高在一定程度上限制了民间组织的发展，我国每万人平均拥有民间组织数量为1.45个，而法国为110.45个，美国为51.79个，巴西为12.66个，印度为10.21个，埃及为2.44个[⑤]，均高于我国公民的现有水平。我国民间组织人均拥有量严重不足。就民间组织活动地域范围来看，我国民间组织以草根性和地方性民间组织为主。从清华大学NGO研究所的调查来看，被调查民间组织中有68.7%的活动范围在一个县、市、区范围内，8.6%的组织活动范围在一个省范围内，仅有1.1%的组织活动范围在两个或两个以上省范围内[⑥]，这与我国严格限制民间组织跨地域活动范围密切相关。我国大多数民间组织成员人数较少，属于小型民间组织，北京大学中国社会团体研究中心对北京、浙江两地社团调查发现1000名以下会员的小型社团占社团总数60%左右。[⑦]从支出规模来看，前述清华大学的同一项调查表明，1998年几乎90%以上的民间非营利组织的支出规模都在50万元以下，有5%的民间组织每年支出额甚至在1000元以下，而每年支出额在100万元以上的非营利组织还不到2%[⑧]，这也反映了民间组织实力的弱小。

其次，就民间组织的非政府性或民间性程度来看。我国多数民间组织在人员、经费、办公场所等基本资源方面对政府特别是对业务主管单位的依赖程度都比较高，表现出强烈的官办色彩。清华大学的同一项调查表明，中国民间非营利组织中有46.6%是由业务主管部门提供办公场所的，31.9%有自己的专用办公室，8%租赁办公室，1.7%办公场所在领导或成员家中。从兼职人员所占比例来看，清华大学同一项调查表明，只有4.6%的非营利组织没有兼职人员，其余均有兼职人员，人数从1到4人到最多40人以上不等，即使那些没有专职人员的非营利组织也有兼职人员，这反映了许多民间组织与政府混合运作的情形。[⑨]该项调查还表明，1998年度被调查的非营利组织中政府提供的财政拨款、补贴占到非营利组织收入的49.97%以上，政府提供的项目经费占3.58%，会费收入占21.18%，营业性收入占6.0%。民间组织收入严重依赖政府的财政拨款和补贴。[⑩]

第三，就民间组织的非营利性和公益性来看。有人对中国的全国性社团按功能进行了分类，结果发现其中学术交流类社团占总数的48%，业务管理类社团占28%，文体联谊类社团占11%，利益代表类社团为6%，而公益服务类社团仅占6%。[⑪]在48家利益代表类全国性社团中，有27家社团是为优势群体服务的，有17家是为中间群体服务的，只有4家是为弱势群体服务的，这与我国成立社团门槛过高（政治门槛、资金门槛和会员人数门槛），只有优势群体才有条件完全满足这些成立门槛要求有着很大的关系。[⑫]而据民政部最新统计，在登记的14.2121万个社会团体中，其中行业性社团41722个，专业性社团40325个，学术性社团37401个，学术性社团37401个，联合性社团

19640个，其他社团2079个[⑬]，而前四类社团都属于实行会员制的互益性社团，而公益服务的社团只占很小的比例。而就民办非企业单位来说，在已登记的12.4万个民办非企业单位中，其中教育类62776个，卫生类26795个，劳动类9037个，民政类7792个，科技类4522个，文化类2811个，体育类2682个，社会中介服务业1777个，法律服务业728个，其他5571个。民办非企业单位虽然被界定为从事公益服务活动的非营利性组织，但《民办教育促进法》公开鼓励民办教育机构的出资人取得合理的投资回报同时又可享受公益事业的税收和其他方面优惠，其他类型民办非企业单位管理的行业法规也存在着类似情形。民办非企业单位存在着明显的营利化倾向，同时他们又比企业享受更多的税收和其他方面的优惠政策。其结果是民办非企业单位虽几经清理但其数量仍增长很快的重要原因。这从一个侧面反映了民间组织管理的现行制度和政策的缺陷。

第四，就民间组织的自治性来看。大量的调查研究表明，我国民间组织的自治程度不高。有人根据北京大学公民社会团体研究中心2000――2002年对北京、浙江、黑龙江三地社团组织大规模问卷调查结果对党和政府对民间组织的影响进行了定量分析。[⑭]该分析表明：多数社团是由政府主管部门发起成立的，目的是协助其进行管理工作；党和政府有关民间组织管理的法律政策具有强大的约束力；业务主管单位比登记管理机关具有更大的影响力；业务主管单位主要是通过推荐或派遣社团领导人、出席社团会议、参加社团活动、审查社团年度工作报告和财务报告、派遣人员到社团任职并发放工资等方式影响社团；党和政府还通过在社团建立党组或选派党政官员在社团做领导来影响社团。其结果是社团的自治程度较低，同时表现出追求行政级别和待遇以及争取行政管理权的强烈行政化色彩。清华大学NGO研究所的研究表明，在被调查的非营利组织中，根据组织章程民主选举产生管理干部的非营利组织不到30%，而近三分之二的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。人事任免权成为业务主管部门控制非营利组织的主要手段[⑮]，从而削弱了后者的自主性。相对于社团和基金会，民办非企业单位在人事任免权等内部事务管理上有着更大的自主性。

第五，就民间组织的志愿性来看。大量调查表明，民间组织运作所必需的自愿捐赠和志愿者工作人员或义工数量都严重不足。据有关学者的研究，我国目前只有100多家慈善公益机构，慈善捐赠占GDP比重不到1%，而这些慈善组织所掌握的资金不到GDP的0.1%，公民捐赠主要以响应党和政府号召的被动捐赠为主，“经常主动捐赠”很少。[⑯]另据清华大学前述同一项研究，1998年被调查的非营利组织收入结构中企业赞助和项目经费占5.63%（居第4位），募捐收入仅占2.18%（居第7位）。同时在回答问卷的非营利组织中，有34.4%的非营利组织表示没有志愿人员，17.5%的志愿人员在1――4人，只有18.3%的组织志愿人员在40人以上。同时志愿者平均每人每月参加4.45天。[⑰]这表明我国志愿捐赠和志愿者工作都处于较低的水平上，而这与我国现行民间组织管理制度和政策中缺乏志愿者工作相关政策法规激励有关，同时也反映了《公益事业捐赠法》的局限性。

二、公民社会组织发展所面临的体制性困境和障碍

我国民间组织管理体制表现出强烈的限制和控制特征，从而使我国民间组织的发展壮大遭遇严重的体制性困境。具体来说，现有的制度环境使我国民间组织的发展面临八大困境：（1）注册困境：登记注册门槛高，年检手续繁杂，找“婆家”（业务主管单位）的要求，提高了准入成本，导致大量民间组织不愿注册登记从而游离于法律监管之外。一些地方民政部门在2002――2003年进行过摸底统计，有的学者在安徽、深圳等地以乡镇为单位进行过小规模的实地调查，结果发现，经过登记的社团组织数量约占社团组织实际数量的1/12――1/20，经过登记的民办非企业单位占实际数量的1/10――1/12，这个比例结果比地方民政部门的摸底结果更低。[⑱]仅以农村专业经济协会为例，到2004年民政部举行“全国发展农村专业经济协会会议”时为止，全国已建立农村专业经济协会10万余个，而在各级民政部门登记注册的只有1万余个，而这还是民政部门简化对他们的登记程序放宽登记条件并进行专门登记一年后的情形。这些未登记注册的民间组织面临着合法性困境，因为根据《取缔非法民间组织暂行办法》凡未经批准筹备或未登记即开展活动的民间组织即属于非法民间组织应予取缔。但对于民政部门和民间组织管理相关制度和政策来说也面临着一种管理困境，取缔数量如此之多的未经登记的民间组织是一项难以完成的任务，而听任这些组织游离于民间组织管理的制度和政策之外又会对依法登记并接受管理的民间组织产生负面影响，同时也损害着民间组织管理机构的权威。（2）定位困境：一些学会、协会等民间组织等行政化倾向严重，