林伯强：中国电力工业发展：改革进程与配套改革

「内容提要」本文简单回顾了电力体制改革及近期的电力市场改革。文章分析了电力市场改革应先考虑几个重要宏观问题和一系列相关的配套改革，详细地讨论了中国电价机制经历的一系列变革，目前改革的长期目标和中短期改革重点，说明了国有企业的高度集中是电力行业许多基本问题的根源和国有企业改革的重要性。文章还对“煤电联动”、煤价改革，以保证煤电协调发展提出了建议。文章进一步讨论了中国能源问题，提出能源是中国经济增长的“硬约束”，节能、环保和能源战略规划的重要性和机构保证，以及开展充分的能源经济研究是能源战略规划的必需条件。

「关键词」电力行业改革/配套改革/煤电联动/能源战略

一、前言

中国是仅次于美国的世界第二大电力生产国。到2004年底，电力总装机容量为4.4亿千瓦。历史上，中国曾经历大规模的电力短缺和电力过剩。20世纪50年代，电力供需平衡。20世纪60年代，中国开始经历长期的电力短缺，至1986年短缺超过了总发电量的20％。1997年中国的电力供需再次达到平衡。到1999年，电力过剩约10％。2002年下半年开始，局部电网开始出现电力短缺，并在两年时间内迅速扩散到全国大部分电网。到2004年，全国26个省（市、自治区）经历了电力短缺。火电厂的发电利用小时由1999年的4719小时增加到2004年的5988小时。2004年全年平均发电设备利用小时为5460小时，全社会用电量增长14.9％（注：其中第一产业用电量占2.8％，同比增长2.7％；第二产业用电量占74.8％，同比增长16.4％；第三产业用电量占11.2％，同比增长15.2％；城乡居民生活用电量占11.2％，同比增长8.2％。），工业用电增速尽管呈下降之势，但依然是推动全社会用电量高速增长的主要力量，全年工业用电量同比增长达16.4％（注：尤其是金属矿采选业、金属冶炼压延加工业和交通运输设备制造业等重工业行业的用电量增长率维持在20％以上。）。尽管当年新增发电装机有5100万千瓦，但电力短缺仍为自上世纪90年代以来最为严峻的一年。预测2005年中国新增发电装机将达7000万千瓦，电力缺口约为2500万千瓦。但是，影响电力供需平衡的主要矛盾已逐渐从装机总量不足转向其他如电煤供应短缺等方面。

林伯强（2004）对中国长期数据运用协整及向量误差纠正模型估计出了电力消费与经济增长之间的实证关系。根据所估计出的弹性系数，预测2004年的电力短缺为7％。此预测值与2004年实际的电力短缺十分接近。林伯强（2004）进一步估算7％的短缺会使GDP 增长率下降0.64％。然而，对这7％的发电能力（设其经济寿命为30年）以及配套的输配电网的总投资仅是GDP 损失的70％。并且，电力短缺造成的GDP 损失是一次性的直接损失，它不包括对社会稳定及投资环境的负面影响所带来的间接损失。而为弥补短缺的发电能力以及配套的输配电网投入则可使用30年或更久。

为应对电力短缺，政府从扩大电力供应和降低电力消耗两个方面出台了各种措施，包括增加电力投资，取消用电大户的优惠电价，限制某些高耗能产业项目的过分扩张等。这些短期措施有效地缓解了电力供应的紧张状况，但是电力短缺仍然可能会延续至2006年。国企“以大为先”的经营特性、地方的保护政策，缺电对社会稳定的压力造成了对电源建设的过度投资，林伯强（2004）所预测的2007年的电力装机过剩基本已成定局。目前所面临的问题是，需求方的电力需求，供给方的产煤能力、运煤能力、设备生产能力、输配电能力，以及环境影响，是否得到充分的全盘的考虑？电力会不会由“硬短缺”转为“软短缺”？这一轮电力大投资有没有经过资源优化配置的过程？此外，还包括供电成本上升、电价是否上调或及时上调、电力发展的可融资金是否充足。对于中国这样快速增长的经济来说，如何避免未来的电力短缺已成为一个重要的学术和政治问题。

所有影响经济活动和消费模式的因素都将影响电力消费（Gellings ，1996），因此电力需求的短期波动难以预测。中国电力行业内部原动力和平衡应是解决大短缺大过剩的基本保证。而电力行业内部原动力和平衡只能通过电力体制改革来获得，因此改革是电力可持续发展的必需条件。中国电力是世界上发展最迅速的电力工业，目前的许多行业问题，例如大短缺、大过剩、价格、效率，给中国经济带来巨大损失。这些问题不仅有技术方面的原因（如需求预测），更主要的还是行业管理的缺位、错位以及法律、监管框架不完善等方面的原因。电力行业经过多次改革，最近的和影响最大的是2003年拆分原国家电力公司，推进电力市场的改革。但改革的进程缓慢，结果和预计相去甚远。在形成电力市场的过程中，需要配套改革，如电价改革、煤价改革和国企改革。这些配套改革同电力市场改革本身一样难。中国的经济成就是改革开放的结果，政治社会稳定所提供的具有相对“确定性”（predictable）的商业环境则是经济发展的基础。开放是没有问题了，但稳定仍然需要不懈的努力，商业环境需要不断改善。电力有很强的社会政治敏感性，并直接影响商业投资环境。中国所有的改革进程都应以社会稳定为重，无论是“循序渐进”或“平行推进”（樊纲、胡永泰，2005）。因此，为保证社会稳定，中国电力市场改革将会是渐进的。电力是整个能源需求和供给的一个部分。电力与其他能源不仅是替代关系，还是协调发展的关系。一个有效的能源战略以及与此相对应的能源规划是电力发展的关键。

本文共分为7个部分。第二部分简单回顾电力体制改革及近期的电力市场改革，并分析电力市场改革应先考虑的几个重要的宏观问题。第三部分详细地讨论中国电价机制经历的一系列变革，目前改革的长期目标和短期重点。第四部分讨论电力短缺和过剩，着重说明国有企业的高度集中是电力行业许多基本问题的根源和国有企业改革的重要性。第五部分对实行“煤电联动”、煤价改革，以保证煤电协调发展提出建议。第六部分提出能源战略和规划的重要性和机构保证。第七部分是本文的结论。

二、电力行业体制改革

20世纪90年代以来，政府采取了一系列改革措施以提高电力行业的竞争力和效率。1996年颁布实施的《电力法》赋予电力企业作为商业实体的法律地位。1997年国家电力公司成立，负责电力行业商业运行的管理。对电力行业的行政监督和监管职能则移交给了国家发展和计划委员会以及国家经济贸易委员会。2002年4月，国务院出台了全国电力体制改革方案，提出电力体制改革的政策目标，拟采用的机制以及预期的效果。国务院明确电力行业的改革将分“十五”计划期间（2001～2005年）和“十五”计划后两阶段实施。电力体制改革是为了建立相应的电力市场，以便在发电市场引入竞争，是电力行业整体改革的一部分。应当说，电力体制改革是电力行业整体改革中最容易的一部分，电力行业整体改革任重道远。

2003年将原国家电力公司拆分为5个国有发电企业（注：这5个独立发电企业分别是中国华能集团，中国华电集团，中国电力投资集团，中国国电集团和中国大唐集团。）和2个国有电网公司（国家电网公司和南方电网公司）。2个电网公司都保留一定的装机容量（主要为水电和燃机机组）用于保障系统安全。国家电网公司负责管理原国家电力公司除南方5省电网以外的所有输电资产、区域电网之间的电力调度和清算，以及电网规划。国家电网公司之下成立5个区域性输配电子公司（注：华北电网（包括山东），东北电网（包括内蒙东部），西北电网，华东电网（包括福建），以及华中电网（包括重庆和四川）。）。南方电网公司则相应地负责经营云南、贵州、广西、广东和海南5省的输配电业务。同时，成立省电网公司，作为区域电网公司的子公司或分公司，负责省一级的输配电、系统运营、以及零售供电（注：明确在“十五”期间，省电网公司不必对输电和配电资产实施拆分和重组。）。配电业务应逐步实现财务上的独立核算。如果在同一地区存在多个供电企业，这些企业应共同组建有限责任或股份公司，并按照各自的调度资产比例分配资本权益。市和县级政府所有的电力公司仍维持独立于省电网公司。成立国家电力监管委员会（以下简称为“电监会”）作为电力行业的监管机构，负责监督和监管电力市场。修改《电力法》为电力行业的改革方案提供法律依据。撤销国家经贸委并将其职能分别划入国家发展和改革委员会（以下简称为“发改委”）和电监会。由发改委继续监管电价。对目前由国家电网公司和省电网公司下属的辅助实体、三产企业和多种经营企业进行重组。计划实行竞价上网机制，为电力市场运营和政府监督体系制定规则，建立竞争和公开的区域电力市场，并采用新的零售电价制定机制。针对电厂排放物制定环保电价优惠标准，鼓励无污染能源项目的发展。开展向大用户直接售电的试点探索工作，改变输电企业作为发电企业唯一买方的局面。

在“十五”计划之后逐步实施电价改革，所有主要的发电企业都应参与竞价上网，全国绝大部分地区应采用新的电价机制。上述步骤完成后，配电业务将逐渐分离，并在试点的基础上将竞价机制引入面向最终用户的售电环节（注：尚未明确究竟是配电和零售两者都分离，还是仅分离零售。2000年末曾就此问题进行了讨论，但还有待于将来解决。）。在特定的市场结构实施之前，先对现行的电价体系进行必要的改善是从现有的市场结构过渡到竞争市场的必要条件之一。

（一）电力市场改革进程

电监会提出未来电力市场结构的转变将遵循分步推进的原则，即在每一改革阶段逐步增加电力市场的竞争性和复杂程度。继1999年在东北三省、山东、浙江和上海开展电力市场的试点工作（注：政府还对两个关于电力行业改革现状和发展方向的技术咨询报告进行了研究。这两个报告分别是亚洲开发银行在1999年～2001年7月期间完成的《中国电力行业改革战略》、以及世界银行2001年出版的《培育中国电力市场的竞争机制》。这两个报告都总结了试点市场取得的经验，明确了进一步深化改革以确保整个改革计划成功的必要性。）之后，电监会在2004年又分别在东北和华东开展区域电力市场的试点工作。目前已投入试运行的东北区域电力市场模型可简述如下。

阶段1，近期市场模型，是单一买者模型。该模型中，作为单一买者的区域电网公司可从以下3个途径购电：与区域内的发电厂签订双边合同购买，该电量应不低于本区域总电力需求的80％；在竞争性的现货市场购买不超过区域总电力需求的20％的电量；从其他区域的发电商买电。随后，单一买者将电力以核定的趸售电价趸售给省电网公司。省电网公司以核定的零售电价将电力销售给终端消费者。经允许的特大用户可以直接从发电厂购买电力。这样，东北电网公司既是系统运行机构也是电力现货市场的运行机构。阶段2，中期市场模型，是扩展的单一买者模型，其结构和近期市场模型基本一致，但电力供应市场的竞争性将得到进一步增强。竞争性现货市场所占的市场份额随着时间的推移将逐步增长。更多的大用户将被允许根据自己的电力需求直接向发电厂购电。阶段3，远期市场模型，即零售竞争市场模型，是一个完全竞争的市场模型，其中省电力公司和最终消费者都可以直接从发电厂或者电力经纪商处购买电力，市场运作更加复杂，最终消费者将可以直接从市场竞争中获益。从阶段1至阶段3的过渡没有时间表。

（二）电力市场改革应先考虑几个重要宏观问题

竞争性的电力市场应能为电力投资提供市场信号。政府改革的中期目标是在发电侧引入竞争机制来提高经济效率。电力短缺延缓了建立竞争性的电力市场的进程。尽管电监会不懈努力坚持继续推进区域电力市场建设计划，但在上海、浙江、山东、辽宁、吉林和黑龙江等6个省份的竞争市场的试点工作有的已停止。然而，电力市场改革会继续进行，这会是一项长期而艰巨的任务，这主要基于3个原因：（1）需要配套改革，如电价与国企改革，这些配套改革同电力市场改革一样难；（2）需要制定法律法规以确保市场良性运行；（3）为保证社会稳定，电力市场改革将会是渐进的，因为电力有很强的社会政治敏感性，并直接影响投资环境。

从许多国家电力市场改革的历史看，有成功的，也有失败的。成功的也都经历过挫折。中国的高速经济增长，决定了电力市场改革应先考虑清楚几个重要宏观问题。

（1）必须最小化改革挫折的影响。很难预测电力改革将对电力供给产生什么样的影响。