罗平飞：试论我国军人退役安置制度的性质及其特征

[摘要]军人退役安置制度是我国政府为保障军人退出现役后的生活安全而提供的一项制度安排。本文详细分析了该项制度的性质、功能和基本特征，认为其性质表现为公共产品性、特殊保障性和利益调节性，其功能主要是维护国家政权和社会的稳定、促进社会整合、优化人力资源在军事领域和非军事领域的配置以及培育、凝聚以爱国主义为核心的民族精神，其基本特征表现为普适性、政治性、社会性、经济性和历史性。

[关键词]军人；退役安置；保障

军人退役安置制度是国家因应军人职业的特殊性，单独为军人提供的一项特殊的制度安排，其目的在于保障军人退出现役后的生活安全。尽管军人退役安置制度是历史的产物，在不同的时空条件下，其内容、形式和方法呈现出不同的形态，但就制度本身而言，其性质、功能及特征具有一定的普遍性和延续性，认真研究这一问题，有助于我们深入探讨军人退役安置制度与军事制度、社会保障制度及其他经济社会制度之间的内在关系，准确预测其未来的变迁轨迹。

一、军人退役安置制度的性质

军人退役安置制度属于上层建筑范畴。是人类创造的、通过经济利益的调整进而规范军人退役行为的规则和方法。从社会属性，也即从其在社会关系总和中所处的地位及其价值这一角度出发，军人退役安置制度的性质可概括为公共产品性、特殊保障性以及利益调节性。

（一）公共产品性

公共产品是指由政府提供的用于满足社会公共需求的产品和劳务。公共产品是/"指这样一种商品，其效用不可分割地影响整个公众，而不管其中任何个人是否愿意消费/"①。消费中的非竞争性和非排他性是公共产品最为重要的两个特征。所谓非竞争性，是指当使用公共产品的消费者不断增加时，不会影响原来的消费者对该产品的消费，也不必增加社会成本。所谓非排他性，是指任何人都可以无偿享用公共产品带来的利益，但却不能阻止其他人享用。公共产品可以被划分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中，既不能排除其他消费者，也不能排除自己。②准公共产品具有拥挤性，即当消费者增长到一定数目时，就会影响到其他消费者。

军人退役安置制度具有公共产品的一般特征。首先，它具有非竞争性。从生产的角度看，它是由政府提供的、用于保障退役军人合法权益的一项公共政策。私人无法也没有能力生产此类产品。从消费的角度看，军人退役安置制度提供给所有的退役军人。一名军人在消费此项产品，享受由此带来的利益时，不会也不可能影响到其他军人。同样，多一些退役军人享用这项制度，亦不会因此给制度本身带来更多成本的增加。其次，它具有非排他性。军人退役安置制度一旦形成，所有退役军人均可享受，任何一位退役军人都不会被排除在制度覆盖之外。军人退役安置制度属于纯公共产品。著名经济学家萨缪尔森说过：/"公共产品最好的例子是国防。一国保卫其自由和生活方式时，它保卫的是所有居民，无论他们是否愿意接受或者是否为这种保卫支付了费用。/"③作为国防的延伸，军人退役安置制度具有与国防一样的产品特质。从退役军人的角度看，在消费上没有拥挤性。也就是说，当退役军人（消费者）的数量增加时，不会出现边际成本为正的情况，其他消费者也不会因此而丧失其应享有的权益。

纯公共产品的性质决定了军人退役安置制度的生产者只能是政府，而且只能是中央政府。

（二）特殊保障性

所谓特殊保障性，是指特殊的社会保障。我国政府早在20世纪50年代就提出了/"社会保障/"的概念，④经过改革开放以来理论与实践的一系列探索，逐步形成了/"通过国家或社会出面来保证社会成员的基本生活权益和不断改善、提高社会成员的生活质量，促进并实现社会的稳定发展/"的共识。⑤福利性、强制性、公平性和广泛性是社会保障制度最为明显的四个特征。

军人退役安置制度具有社会保障制度的基本特征。从实施主体看，军人退役安置制度的实施主体是国家，其目的在于避免军人退役后因就业、养老、看病就医等困难而出现生存危机，其经费以及其他保障的资源均来源于各级政府，不以盈利为目的，具有明显的福利性质。从实施策略看，军人退役安置制度有明确的法律条文和政策规定，如《兵役法》、《退伍义务兵安置条例》、《军队转业干部安置暂行办法》等。这些规定从法律上确立了政府、社会和退役军人之间的权利、责任和义务关系，必须依法执行。从服务对象看，军人退役安置制度的服务对象是退役军人整体。

任何一位军人在退役时都会与这项制度相遇，都需要用这项制度规范其行为。从实施效果看，军人退役安置制度在调节退役军人与国家及社会的利益关系时，依据其服役年限、职衔高低等，依法有序进行，条件相同的军人退役时处于平等地位，享有相同的保障机会，获取一样的保障待遇。

但是，军人退役安置制度又与一般的社会保障有所区别。从保障对象看，它保障的是一个特殊群体。由于军人从军期间保家卫国，承担着作战及其他急难险重任务，作出了常人难以做到的贡献，需要国家从社会保障的角度给予补偿。从保障内容看，军人退役安置制度的保障不是失业保障，而是对军人退役后的从业保障和养老保障。它主要是针对军人在役期间学到的技能与社会职业要求之间的脱节而提出的。从保障形式看，军人退役安置制度是一种临时性保障，是介于军人保障与一般社会保障之间的过渡性保障。军人在役期间享受军人保障，退役后即脱离军队的保障系统，进入面向普通国民的社会保障大系统。

特殊保障性决定了军人退役安置制度的保障目标与一般社会保障的区别。比如军人退役安置制度不仅是为了维护社会稳定，更是为了稳定军心，使现役军人能够安心服役；再如军人退役安置制度的根本目的不在于维持保障对象的最低生活水平，而是为了补偿其从军期间为国家做出的贡献，是为了维持其相应的生活水平不低于或略高于社会总体平均水平。所以，离退休退役军人的待遇较地方同职级的离退休人员要高，伤残军人的安置待遇也高于地方因公受伤或因病受伤者的待遇，城镇退役士兵的就业保障自然也与失业保障不可同日而语。⑥

（三）利益调节性

军人退役安置制度维护的是退役军人的团体利益，谋求的是退役军人利益的最大化。一方面，政府、社会及个人都会受益于军人的服役行为，因此，从各个方面协助退役军人顺利完成从军人到平民的职业转换，就成为政府和社会义不容辞的责任。另一方面，基于对自身利益的追求，任何一个人在选择从军时，都会计算自己的投入与产出比例。当他们感到投入太多而产出太少、自身利益受损时就会设法避免从军；当他们感到投入少而产出多，或者投入与产出基本持平时，就会趋向于或大体趋向于选择从军。无论是安排职业，还是给予一定的经济补偿，其实质都是一种利益的平衡。退役军人安置制度就是调节其利益的一种制度安排。

单纯从经济的角度来说，退役军人安置制度主要从两方面实现对军人利益的调节：一是以货币形式补偿从军待遇不足。就普通士兵来说，义务兵只拿很少的津贴，其收入远远比不上在社会上就业的同龄人，士官工资也不高。虽然从政策规定上看，军官的基本工资标准略高于地方干部，但由于军人从事第二职业的限制，以及其他福利性收入的缺失，一般来说，其实际收入比在地方工作的同级干部要低。二是提供职业转换成本。由于军事职业与地方经济工作之间的差异，军人在从军期间掌握的技能很少能在地方工作中直接运用，因此必须放弃原来熟悉的工作和技术，花费时间和金钱去学习新知识并适应新的工作岗位，这里就存在着一个职业转换成本问题。在计划经济时代，政府给他们提供就业岗位，实际上就是由政府承担了他们职业转换的成本。如果政府不再提供就业岗位，这一成本就必须以货币形式体现出来，也就是说，给他们以经济上的补偿。只有这样才能平衡军人与其他团体或者私人之间的利益差距。

二、军人退役安置制度的功能

从历史发展及社会变迁的角度看，军人退役安置制度的作用和功能似可归纳为如下四个方面：

（一）维护国家政权及社会的稳定

军队是国家暴力机器的主体，对外可以保家卫国、抵抗侵略；对内可以维护社会治安、参加国家各项建设。军人退役安置制度对于军队和国防建设有着非常重要的意义。首先，妥善安置退役军人可以稳定军心。对于多数军人来说，军队生活毕竟只是其人生旅途中的一个阶段，甚至是一小段。这就决定了他们不得不考虑退役后的出路及归宿。当看到战友们退役后得到妥善安置时，就会解除其服役时的后顾之忧，全身心地投入到国防建设中；反之，当无法确定自己退役后的去向，需要随时为安置问题操心时，自然就很难安心在军队服役。其次，妥善安置退役军人可以起到示范作用，影响适龄青年从军服役的决心。虽然我国实行的是义务兵役制，但由于适龄人数众多，国家每年只能招收一小部分符合条件的公民应征入伍。退役军人的妥善安置在一定程度上能起到吸引能力强、素质高的青年报名从军的作用，从而确保兵员质量、改善兵员结构。

第三，妥善安置退役军人有利于推进现代军事制度变革。一方面，军人服役期间与军队建立了密不可分的关系。事实证明，当军人退役后生活无着时，首先想到的就是回/"娘家/"寻求帮助，甚至长期滞留部队不愿离去，这种情况对部队调整结构、进一步提高战斗力非常不利；反之，则能够促进兵员的有序更替和渐次流动，促进部队战斗力的提高。军人退役安置制度在稳定军队的同时，也就稳定了社会，稳定了国家政权。

（二）促进社会整合

社会整合是指调整或协调社会中不同因素的矛盾、冲突和纠葛，使之成为统一体系的过程或结果。⑦在社会整合过程中，制度、组织、价值体系等连接纽带将会把社会结构中各类不同的构成要素、互动关系及其功能等结合为一个有机整体，确保社会系统各个部分之间能够顺畅有序地进行/"交换/"，而不是充满障碍和冲突。制度是社会整合的重要工具。当社会结构出现变化、社会转型发生时，制度就必须进行相应的调整，以适应社会各要素的需要，推动社会在更高层次上整合。军人退役后走出军营融入社会，实质上就是从社会结构中的一个要素跨入另一个要素，需要完成一个再社会化的过程。当军人得不到妥善安置时，其在社会要素间合理流动的过程就无法最终完成，社会结构的失衡现象就会产生。军人退役安置制度所制定的规则、步骤就是确保退役军人按照设定好的程序，在社会结构中重新找到自己的位置，实现在社会要素间的有序流动，避免社会失范现象的出现。同样，当按照军人退役安置制度制定的规范，军人与其他社会要素间的沟通与交流出现障碍，无法促进社会整合时，就需要对制度本身做出调整，使其适应新的社会环境的要求。

（三）优化人力资源在军事领域和非军事领域间的配置

军人退役安置制度是确保军事领域与非军事领域的人力资源实现正常流动的一项制度安排。对一名普通军人来说，刚入伍时是从非军事领域流入军事领域。经过军队的培养，逐步掌握了从军所需技能，适应了军事领域的要求，从而使这个领域的人力资源配置达到最优。随着年龄的增长，他们中的大多数人从体能、理解能力到心理素质等各个方面，都开始偏离军队的要求，这时就需要流出军事领域，实现军事领域人力资源的更新换代。退役安置是军人由军事领域流入非军事领域的一个过程。这时，他们在军队掌握的技能有些能用上，有些则用不上。通过培训学习后，他们在非军事领域重新找到适合自己的工作岗位，就使得非军事领域的人力资源配置更趋合理。另外，通过发挥军人退役安置制度的宏观调控作用，国家还可以及时校正人力资源在产业布局和区域布局上的不合理性。据不完全统计，1994年安置的退役士兵人数即占到全国净安置就业人数的大约15%，⑧其他年份，也大都维持在10%上下。

（四）培育并凝聚以爱国主义为核心的民族精神

中华民族在五千多年的历史长河中，形成了以爱国主义为核心的民族精神。数古论今，当一个国家面对外敌入侵、主权受到威胁时，爱国主义就会在人民维护民族尊严、保持国家主权完整的抗争中表现得淋漓尽致。军队作为国家武装力量的主体，始终站在保卫国家主权安全的最前线。我国历朝历代的热血青年，无不把投笔从戎、献身国防当成实践爱国主义理想的最佳方式。民族精神的形成既离不开精神上的鼓励和引导，更离不开制度上的弘扬和褒奖。换句话说，培养爱国主义成为民族精神，不能仅仅停留在口号的宣传上，而必须以制度作保障，让民众既感受到爱国奉献的光荣，又享受到相应的回报。特别是在市场经济条件下，奉献的多少虽不能全部以金钱来衡量，