郑长忠:在民主与控制之间：基层党组织主导下的居委会“直选”

纵观改革开放以来中国政治和社会的发展，我们可以看出这么一个逻辑过程：中国共产党通过实施改革开放政策，推动了社会发展与转型。在这个过程中，党与政府除了运用政权力量之外，还积极发挥各种既有的政治与社会组织的作用，来保证政策的实施并化解社会转型过程中出现的各类问题。在现实过程中，任何组织要实现转型，都要在各种相关力量的互动与博弈下才能得以实现。城市社区居委会的发展，也同样受上述政治逻辑的支配。本文通过对居委会“直选”中各种力量互动情况的分析，透视居委会转型中的具体逻辑，以期为进一步推进居委会发展以及基层民主政治发展提供一些理论思考。

一、改造传统居委会：社会转型条件下党与政府的诉求

随着改革开放政策的实施以及社会主义市场经济体制的建立，中国社会开始发生转型。作为城市最基本社会空间的城市社区内部发生了人口密度增大、人口结构复杂化、居民利益多元化等重大变化，（注：中国城市社区建设课题组：《社区再造：中国城市现代化的未来和希望》，载“全国城市社区建设工作专业网站”（http://www.cn-social.com）。）社区在社会管理和社会服务系统中的地位比以往任何时候都更突出，并且逐渐成为中国政治建设的战略性空间。（注：林尚立：《社区：中国政治建设的战略性空间》，载《毛泽东邓小平理论研究》2002年第2期。）

面对这种变化，作为执政党的中国共产党以及中国政府，存在着以下两方面诉求：一是管理诉求，二是民主诉求。马克思主义政治学认为，任何政府都有一个重要职能，就是对社会的管理职能，因此，面对社会转型导致城市社区发生新的变化以及由此可能带来的社会问题乃至影响社会稳定时，对于政府以及执政党来说，必定产生管理的冲动和诉求。然而城市社区中新出现的问题，是社会转型条件下的问题，其中许多问题是党与政府传统统合社会机制失效的结果。因此，在社会力量不断成长以及民众权利意识日益增强的背景下，利用传统行政和政治办法来解决新出现问题的效果肯定是不佳的。现实的困境要求党与政府必须推进民主建设，通过扩大群众参与以及与日益成长的社会合作的方式来解决发展了的社会中的问题。

在现代社会中，政府必须通过与社会合作的方式来解决社会问题，但由于中国公民社会还只是处于初步发育阶段，在中国城市社区中各类新兴社会自治组织以及中介组织还十分弱小，甚至在有的社区中还不存在，因此，有过自治历史并长期在社区中起着十分重要作用的居委会就成为党与政府首选的对象。但是，由于在计划经济条件下，居委会已经被严重行政化了，因此，要让居委会成为适应社会转型条件下社区建设需要的基层群众自治组织，就需要对传统的居委会进行改造，其中一个关键环节就是要实现居委会成员由居民直接选举产生，即居委会“直选”。一份关于上海市居委会“直选”的观察报告发现：“从这次的居委会‘直选’形式的许多改变来看，‘居民直接选举’、‘属地化’、‘议行分开制度’、‘居委会干部不拿政府工资’等等，似乎都试图改变居委会作为‘政府行政末梢’的形象，将‘群众自治性组织’的性质赋予居委会，希望通过‘民主’这样一种新形式让居委会组织在居民中焕发新的功能和活力。”（注：刘春燕：《传统――现代双层结构中的居委会直选》（未刊稿）。）

二、转型社会中的民主诉求：居委会“直选”的社会动力

当分析党与政府在推进居委会“直选”的民主诉求时，我们会发现党与政府的民主诉求其实包含两种类型：一是作为价值理性的民主诉求，二是作为工具理性的民主诉求。诚然，包括居委会“直选”在内的基层民主建设，从根本上来说是为了实现价值理性层面的民主，但是，在现实中起直接作用的更多是工具理性的民主诉求，是现实管理中的困境或潜在的困境与压力使党与政府认为必须采取包括居委会“直选”在内的民主方式，以实现管理的目的。这也是党与政府内在的民主诉求与管理诉求之间张力的一种表现。导致党与政府认为不采取民主方式就会遇到困境的压力，来自转型社会中存在的民主诉求。具体到居委会“直选”，转型社会中的民主诉求主要来自以下几个方面：

第一，社会转型导致社区现状变化所带来的现实驱动力量。对于城市社区来说，社会转型主要带来了以下几个方面的变化：一是旧城区改造、新城区开发和产业结构的调整等等，使社区的空间分布结构发生了显著变化，越来越多的低矮平房住宅区被高楼林立的居民小区所取代。据有关调查资料显示，全国城镇社区住楼房的居民达到了大约2/3，这也就意味着社区的人口密度明显增大。二是经济体制改革深入，城市中的房屋产权私有化程度越来越高，许多社区的房屋产权已经100%为个人所有。三是经济类型的多元化、大规模的“民工潮”和公有企业改革，以及人口老龄化等等，使社区的人口结构发生了显著变化，老年人口尤其是离退休人员显著增多，许多社区变成了老龄化社区；成千上万离土又离乡的进城农民遍布我国城市的各个角落，如今已成为社区人口的重要组成部分；下岗失业人员急剧增加，且有进一步增多的趋势，他们中有些人已与原单位脱离了关系，有些人虽然属于在册职工，但除了领取少量的生活费以外，几乎与单位无更多的联系；至于越来越多的个体、私营从业人员，一开始就是游离于“单位体制”以外的群体，但却从属于家庭所在地的社区。四是小康型生活方式的来临和收入差距的拉大等等，使社区居民需求多元化。在许多社区，富裕型、小康型、温饱型乃至贫困型家庭同时并存，彼此之间基于收入不同而带来的需求差别，进一步强化了社区居民生活需求的多元化趋势。五是市场经济机制的形成和“单位体制”逐渐衰落，使社区在社会管理和社会服务系统中的地位比以往任何时候都更突出。（注：中国城市社区建设课题组：《中国城市微型社区组织：居民委员会建设研究报告》，载“全国城市社区建设工作专业网站”（http://www.cn-social.com）。）上述变化为社区中居民民主诉求的增强奠定了现实基础：一是“单位体制”衰微等社会转型结果密切了居民与社区的关系，强化了居民对社区的认同感。（注：中国城市社区建设课题组：《社区再造：中国城市现代化的未来和希望》，载“全国城市社区建设工作专业网站”（http：www.cn-social.com ）。）随着社区内部事务越来越受到居民们的关注，社区已不单是一般的生活空间，同时也逐渐成为公共事务空间。二是多元的人口结构与需求结构使居民对社区管理与服务的需求存在着多元化的倾向，社区工作必须建立居民利益表达的渠道，听取居民的意见。三是住房私有化，意味着居民除了有一般性针对管理与服务的利益表达愿望，而且还有着强烈的维权需要。

第二，市场经济和全球化导致民众民主意识增强的观念力量。经济体制改革首先带来了经济民主化，随着社会主义市场经济体制的建立与发展，经济领域中的自由化与民主化程度越来高。由于经济民主与人们的物质利益有着直接的关系，这就使民主逐渐成为人们经济活动和日常生活中的一种行为方式。对外开放以及各类媒体的迅猛发展使世界上各国民主化观念以及具体内容对中国民众、特别是城市居民产生着较大影响，同时，随着中国加入WTO ，经济领域的自由化与民主化程度也因此被推到更高一个层面。经济体制改革与市场经济体制的建立以及对外开放都导致中国城市居民的民主意识增强，这就在观念上与行为习惯上为社区民主建设以及居委会直选奠定了基础。

第三，村民自治所带来的示范效应力量。村民自治作为社会民主的典型模式，是在经济民主化的过程中首先在农村中被催生出来的。村民自治这一社会民主模式在农村成功发育与成长，使村民自治具有了一种元创新的示范效应和推动力量。村民自治直接影响到城市社区民主化建设，不单在技术上对城市社区民主建设提供了一个参照系，而且也为推动社区民主建设、特别是居委会“直选”的各种力量提供了一个理由。

第四，社会舆论与学者研究所产生的推广与促进作用。在推进居委会直选的过程中，有两种社会力量是不能忽视的：一是媒介的社会舆论力量；二是学者的研究力量。上一世纪90年代特别是90年代后期以来，随着村民自治发展进程的加速，特别是村委会“海选”出现之后，基层民主就一直成为媒体报道的一个热点。在这个过程中，媒体除了报道村民自治情况外，城市社区建设也逐渐成为它们关注的对象。媒体对基层民主建设的关注，促使城市居民重视自己所在社区的民主建设情况。同时媒体的报道也对各级党组织与政府部门产生影响，引起他们对所在城市以及其他城市的社区建设中民主建设情况的关注。另外，上一世纪90年代后期以来，社区问题逐渐成为学界研究的一个热点问题，有许多著作与论文问世。同时还有一批学者直接到一线去进行调研，甚至参与居委会直选的设计或作为观察员参与居委会“直选”的全过程。学者的作用具体表现为：一是推动作用，即通过学者研究或参与，宣传与推进社区民主化建设；二是提供合理性支持作用，即通过学者研究或参与，为社区民主建设的组织者们开展这项工作提供了理论上的合理性依据。三是深化作用，即通过学者的研究或参与，发现其中不足，并提出改进意见与对策，从而深化社区民主建设。

上述四个方面力量的合力就形成了推动城市社区民主建设的社会压力。但是，我们还必须看到，事实上，这些民主诉求不一定就要求居委会进行“直选”，因为这些社会压力在城市中只是一种泛民主化的诉求，而不是一种针对性明确的力量。之所以最终会成为推进居委会直选的力量，正如上一点中所分析的那样，其实是党与政府将这种力量引导到居委会“直选”上。对于党与政府来说，实行居委会“直选”，既能达到释放社会民主化压力的效果，也能达到改造传统居委会的目的。因此，居委会“直选”可以说是社会与政府两方面共同作用的结果，是党与政府回应社会民主化诉求的产物。

三、在民主与控制之间：居委会“直选”组织者的诉求

转型社会中党与政府的民主诉求与管理诉求之间的张力，落实到居委会“直选”的具体组织者身上时，就转变成民主诉求与控制诉求的张力。在实际运作过程中，直接参与居委会“直选”的组织工作主要是以下三者：一是街道党工委，二是街道办事处，三是社区党支部或党总支（为行文方便，下文中一律称为社区党支部）。参与居委会“直选”的不同组织者所处的位置以及职责的差异，导致各自产生民主诉求与控制诉求的动机存在着差异。

（一）街道党工委

1.作为基层党组织，当上级党委要求在其辖区的社区内进行居委会“直选”时，街道党工委就必须将之作为一项政治任务来完成，并希望能够顺利完成。因此，为了保证任务完成，街道就会做大量前期准备工作，如在试点单位确定上，他们就会选择群众基础较好、居委会以及党支部干部素质较强、威信较高的社区作为试点单位。在选举工作的整个过程中，党工委都会密切注视甚至必要时还会通过组织途径进行必要的干预，确保选举工作的成功。

2.作为一个辖区的政治领导核心，街道党工委也存在着民主诉求与管理诉求之间的张力。一是街道党工委领导们在理智上也十分清楚，随着社会转型加速，管理社会的工作方式确实需要改变，对于社区建设来说，通过“直选”来改造居委会是必要的。同时，他们也希望通过“直选”方式进一步提高居委会干部在民众中的合法性与威望，并使居委会干部受到群众的监督；二是随着单位制衰微，从原有单位中抛出的本应该由社会承接的大量事务，由于目前社会各类中介组织等发育程度仍然较低，只好由政府以及社区中的居委会等组织来承担。如果居委会实现完全的群众自治性，那么其中大量的事务就需要剥离，这样就可能造成管理真空现象。因此，对于负有一方领导与管理责任的街道党工委来说，仍然希望在这一过渡期内能够保证管理工作不出现空档与危机，希望居委会仍然能够承担起大量政府事务。这样，对居委会成员人选的控制就成为一件现实且重要的工作。

3.作为转型中的基层党组织，政党传统“惯习”导致街道党工委存在着对居委会干部人选控制的冲动。虽然根据《居民委员会组织法》规定，居委会成员必须由居民自主产生。但是，在传统体制下，党管干部原则也同样适用于居委会一级。居委会成员特别是正副主任人选，原则上需要由街道党工委组织部门考核并经党工委研究通过后再交由居民代表进行确认式选举。这样就使基层党组织在“直选”条件下也存在着对居委会成员人选控制的习惯与冲动。各地关于居委会“直选”的报道中都有这方面的反映，