「胡俊：利益集团理论与中国民主政治的发展」正文
改革开放过程中出现的社会利益分化，引起了人们对利益集团问题的关注。在中国当下的语境中，利益集团一词是作为贬义出现的。从学理的角度来讲，这不能不说是一个偏颇。现代社会是由各种利益集团组成的，他们有着自己的利益考虑，在一定的制度安排下，通过相关诉求渠道向政府决策施加影响，以实现自己的利益，而政府的主要责任就是平衡各集团之间的利益关系。
经济学中的制度学派认为，制度是调节人与人之间关系的一种社会契约。制度变迁就是各社会利益集团之间的重新签约，是利益集团博弈的结果。所谓重新签约，也就是利益集团对利益的重新分配的过程。中国社会由计划经济向商品经济转变，进而转为社会主义市场经济，其制度变迁之大，必然改变中国的社会利益结构，从而对政治结构产生深远的影响。本文在梳理利益集团理论的基础上，说明制度变迁中的利益集团现象是市场经济发展到一定阶段的产物，也是民主政治建设的必然。
一、利益集团的含义及其基本理论
当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达，利益表达的主体称为利益集团。按美国前政治学会会长阿尔蒙德给出的定义，所谓利益集团，就是指“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。[1]
政治学者最先注意到制度变迁与政府决策过程中的利益集团的作用。利益集团最早出现于18世纪末的北美13州。其后，英国、法国也相继出现了利益集团，但数量不多，对政治过程的影响也非常有限。19世纪中叶，随着产业革命的兴起和市场经济的发展，社会利益出现巨大的分化。利益分化造成的矛盾和对立促使利益性质相同且处于同一利益水平上的人们，在明确的利益意识的驱使下结成了一定的利益团体，各种利益集团便发展了起来。进入20世纪，尤其是二战后，由于在古典自由主义时代的国家基本上是处于“守夜人”的状态，但随着市场经济的发展，市场自身的缺陷表现得愈来愈明显，于是出自政府的各种干预政策便纷纷出台，从而不断地加强政府在经济领域中的作用。在这种情况下，影响政府政策就成为追求利益的各种利益集团表达和获得利益的重要途径了。利益集团在西方各国大量涌现，引起学者的普遍关注。
麦迪逊被公认为研究利益集团问题的“第一个重要的美国理论家”。他从“人的利益”观点出发，得出“派别活动是美国政治发展之动力”的结论 [2] 。他以美国弗吉尼亚州为例，指出人们因利益不同而形成不同的派别：同是种农作物的农民，由于品种不同而可能形成不同的利益集团。种小麦的，可能形成“小麦集团”；种棉花的，可能形成“棉花集团”。整个弗吉尼亚的人口可能因为交通、水源等问题而分成若干派别。他依此推而广之，形成了这样一种理论，即美国是建立在利益集团基础上的社会。既然美国是这样一个社会，那么，就政府而言，它的作用是什么呢？麦迪逊认为，政府的作用表现在两个方面：一是缓冲器作用。利益集团的竞争具有不可避免性，政府就应该协调各种利益集团的关系。二是控制利益集团之间的竞争所带来的弊端。他认为竞争是正常的，但也可能带来弊端；“多数利益集团”可能会在获得“权力”后而损害“少数利益集团”的权利。政府应该防止这种现象的发生。至于政府自身的制约则是根据美国宪法的三权分立原则来进行。在麦迪逊看来，一个理想的政府应该是根据适当制约原则组成，代表各种利益的政府。否则，就可能出现专制，或由多数人统治，少数人的利益受到损害。就利益集团本身而言，麦迪逊认为，由于利益集团的出现来自经济人的本性，来自部分人对其共同利益的维护，所以利益集团不可能自动消失，也不应该使用强制的方法将其消灭。于是，他提出了利益集团之间“遏制与平衡”的概念，即必需依靠一个利益集团的“野心”与另一些利益集团的“自私倾向”相互对立的办法，来使“利益集团的祸害”受到遏制。
在麦迪逊提出利益集团之间遏制与平衡的基础上，另一些政治学者认为，多元利益集团的存在本身就是民主的一种形式，是美国民主的一种固有的特征，所以并不是什么坏事。他们列举的理由中有这样关键性的两条：第一，美国社会中绝大多数人口都归属有组织的利益集团，虽然他们个人并不一定直接参与利益集团的决策，但他们可以影响利益集团的决策；第二，公共决策可能并不一定总是代表多数人意愿的，但它可能是各利益集团的影响大体均衡的表现，因而会相当接近于整个社会的意愿。[3]
经济学者研究利益集团的问题相对较晚。古典经济学研究的对象是消费者与生产商，而且假定条件是完全竞争，即消费者与生产商是原子式的，独立作出决策。到了60年代，经济学家奥尔森在其专着《集体行动的逻辑》中，较系统地分析了利益集团的形成及其内部运作情况，也涉及到了利益集团影响决策的问题，但没有将利益集团的分析与宏观上的制度变迁过程联系起来。奥尔森认为，个人理性并不一定导致集体理性，原因在于集体行动是一种公共产品。公共产品的特点是：单凭个人力量，成本太大，而收益却要在集体其它成员中分享，成本收益不合算；即使自己不采取行动而由其它人实施，自己也可以获得好处，即存在所谓的“搭便车”现象。因此，集体中的个人理性是实现具体利益的必要条件但不是充分条件。奥尔森指出，小规模的利益集团比大规模的利益集团更容易采取行动。这是因为，小规模的利益集团中，即使某个集体成员要承担全部的成本，集体物品带来的收益也有可能要大于该成本，因此集体物品可以实现。[4]
上世纪80年代，新制度学派在西方经济学界崛起，他们将利益集团作为研究制度演进过程中的一个基本单元。诺斯、戴维斯等人在经济史研究中专门研究了利益集团之间的博奕对经济制度变迁的影响过程。他们认为，制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博奕过程及结果相关。因此，诺斯说：“如果说制度是游戏规则，那么利益集团是玩家”。新制度学派还认为，从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的；而强势集团之所以能够决定制度演进的方向，又主要是通过一定的方式获取国家政权的支持，或通过赎买，或通过强制。[5]
在中国，经济学家厉以宁也较早地注意到了利益集团的问题。他在《转型发展理论》中说：“利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联系的一种无形组织。所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一致的社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。改革开放后，中国社会出现了若干个利益集团。但迄今为止，学术界对现阶段中国利益集团的研究是很不够的。”[6]
不难看出，政治学者对利益集团的研究大体持这样的观点：第一，利益集团在现实社会政治生活中是客观存在的，社会政治权利的源泉是“派别活动”；第二，政府的作用在于它的平衡机制，防止专制的产生和控制“派别活动”的有害方面，重点应在多重性的平衡、制约原则上；第三，只有当利益集团很活跃，而且各利益集团之间形成了相互制衡的局面时，利益集团参与决策过程本身才是民主的一种方式，否则利益集团的存在有悖于民主。因此，在英语世界的政治学文献中，“利益集团”（INTEREST GROUP）一词本身毫无贬义，它对民主政治来说是不可或缺的存在。因为只有当各种利益集团通过利益表达而使自己的要求得以反映时，政府才能从中获得大量可供决策参考的信息，这时决策的科学性不容置疑；而当政府为利益集团所包围时，政府的行政权力自然就受到了来自各方的关注、影响，这实际上就构成了对政府活动的监督作用。
与政治学者不同，诺斯等经济学者将利益集团作为研究的基本单元时，关注的是制度变迁过程中的利益集团，而且假定各利益集团的势力是不平衡的。因此，诺斯等人所说的利益集团也称为“压力集团”或“垄断利益集团”。压力集团本身是利益集团的一种，但只有社会中的强势利益集团才有力量对政府形成压力，以各种手段获得政府的支持，其中最极端的情况是迫使现任统治者下台并扶持自己的利益代理人上台。一个社会中的强势集团就是该社会中的压力集团。压力集团的出现往往是一个社会中利益集团之间力量失衡的结果与表现。因此，压力集团一词含有贬义，它具有这样的性质：其一，它是国家权力者的或是掌权者的结盟者。他们尽可能地谋求实施社会控制，排斥来自其它利益集团的角逐者。其二，它是设租者，更是寻租者，他们对利益独占是公开的(名义上的合法性)，但实现利益独占的方法则是隐蔽的(实际上是非法手段谋取)。其三，为了维护其垄断利益，它的逐利行为必然会损害公众福利，增加社会成本，导致制度僵化，从而既损害了社会效率也伤害了社会公正。
二、利益表达与政治制度安排
利益集团的目的是向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益。当一个集团确定了自己的要求后，就要把这种要求传达到政策中心，对公共政策的立法过程施加影响。因此，利益集团问题的核心是一定的利益主体如何表达利益的问题；而如何表达利益的问题，实际上就是一个社会的政治参与的问题。政治参与是社会公众为实现或扩展自身利益而通过各种途径和方式对政治制度施加影响的活动。在现代社会，政治参与不仅是公民的宪法权利，也是政治制度得以有效运作的重要条件。有效的政治参与能使政治制度获得公众的感情支持，促进政治的稳定。如果一个社会的政治制度无法给公众提供政治参与的渠道，随着社会利益分化的增长，社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。因此，一个合理的政治制度设计，必须安排一定的利益表达渠道并以兼顾社会各方面的利益为基本前提。
事实上，任何社会结构都可能会提供一些交流和表达倾向的模式，导致其中的个别人组成利益集团。但是有些社会结构比其它社会结构更容易适合于利益表达，政治制度安排中存在着各种不同机会导致了各种各样的政治参与方式。在人类的政治制度发展史上，美国的利益集团政治是最为突出的。利益集团通过游说、公开运动、和平示威、影响选举、停止合作等各种方式和途径对美国政府与政治发生着影响力，进而使政府部门在政策的制订和执行中不得不考虑到各种利益集团之间的协调与平衡，通过幕后协商、谈判、妥协来平衡各利益集团之间的差异。在这过程中，政府充当着“调停人”的角色。美国利益集团数量之众，影响力之大，涉及范围之广是其它任何国家所无法比拟的。美国学者罗伯特?莱恩巴里在其所着的《美国政府》一书中写道：“美国社会中存在着任何你可以想象得到的利益集团，当你需要表达利益时，只需加入到它的行列中便是。”利益集团的活动可以改变美国大选的结果，可以影响政策的制订和执行，可以影响政府的决策方式。虽然利益集团只代表着利益相同的成员，但就整个美国社会而言，各种利益集团在进行利益竞争时基本上都遵循着一个根本的原则，即自由必须服从法律。政府在平衡社会各种利益的思想指导下来实现自己的行政政策。因此，美国的政治制度设计就是一个利益聚合与利益表达的利益集团政治。一方面，利益集团政治是对以普选制、代议制和政党政治为主要内容的传统民主政治制度的补充，它使不同阶级、阶层集团、派别等对于政治权力和政府决策的重视程度大大地提高了，促进了国家权力运作的合理性；另一方面，利益集团对团体成员的利益起到了增进的作用。利益集团是团体成员利益的综合体现，集团利益的实现同时也是团体成员利益要求的完成。
利益表达可以由许多不同的社会结构以不同的方式进行。在一个现代化的政治体系中，尽管利益表达也可由非专业化的机构来进行，但是存在着主要是为促进利益表达而组织起来的社团。亨廷顿指出：“现代国家与传统国家的最大区别是，人民在大规模的政治组织中参与政治并受其影响的广泛程度。在传统社会中，政治参与在村落这个层次上可能是相当普遍的，但超过这个层次，政治参与便局限于很小的范围了。有些庞大的传统社会可能会达到较高 水平的权威理性化和结构分化，而政治参与却仍局限于少数贵族和官僚精英的范围。因此，政治现代化最基本的要素是，整个社会的各个集团在超于村镇层次之上参与政治，以及创立能够组织这种参与的新的政治制度（如政党）。”[7]“现代化意味着各种新和旧、现代和传统的集团越来越意识到自己是作为一个集团而存在；意识到自己在与其它集团关系中的利益和要求。的确，现代化最显著的特征之一就是在传统社会许多自觉的认同程度和组织程度都很低下的社会势力中产生集团意识、内聚性和组织性。