詹成付：关于深化乡镇体制改革的研究报告

「内容提要」本文回顾了建国以来我国乡镇体制的沿革以及近年的一些改革探索，介绍了深化乡镇体制改革的四个方案，并逐一进行了利弊分析。作者认为，乡镇管理体制改革涉及县级改革的配套和村民自治的进一步完善，不管采取哪种方案，都需要县乡村三级联动、整体思考、上下配套；必须先进行试点，在取得经验后，再做决断。

一、建国以来我国乡镇体制的形成、发展及存在的问题

建国50多年以来，我国乡镇体制几经变革。建国初期，我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。1950年12月政务院通过的《乡（行政村）人民政府组织通则》规定，乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡人民行使政权的机关。乡人民政府为乡一级的地方政权机关，受区人民政府领导；在不设区的人民政府的地区，受县人民政府领导及区公所的监督指导。1954年9月，颁布的《宪法》，取销了过去区村制和区乡制两种体制并存的现象，规定我国农村基层政权为乡、民族乡和镇。到1957年12月，除台湾和西藏的昌都地区，全国共有120753个乡、镇政府，其中乡政府117081个，镇政府3672个。

1958年9月，中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始撤乡、镇并大社，推行人民公社化运动。人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称生产大队，实行政社合一、三级所有、队为基础的体制。到1962年，全国共建人民公社74771个。后来经过不断调整，到1982年，全国共有人民公社54352个。

1982年12月，修订后的《宪法》规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。乡镇长由乡镇人民代表大会选举产生。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求实行政社分开，恢复乡镇政府。到1985年底，全国农村废除人民公社、建立乡政府的工作基本结束，全国共建立了91590个乡、镇人民政府。

1992年县乡机构改革时对乡镇管理体制进行了初步改革。依据乡镇社会发展总产值、人口和面积三个因素，中央将当时全国48366个乡镇分为大、中、小三种类型，并制定了相应的分类标准。大型乡镇编制在45人以内，中型乡镇编制在30人以内，小型乡镇编制在15人以内。全国核定乡镇机关人员编制总额为200万人。乡镇机关人员编制一般包括：乡镇党委正副书记、组织委员、宣传委员、纪检委员等职位；政府机关正副乡镇长、文秘、民政、财政、计划统计、计划生育、文教卫生、生产、乡镇建设助理的职位；群众团体的团委书记、妇联主任等职位。乡镇机关人员编制不包括事业单位和企业的人员。

应该说，在这次改革起初的1－2年里，各地基本上没有打折扣。但好景不长，很多地方很快又回归到1992年改革前的老路上去了，有的甚至走得更远。据1998年中组部“全国基层组织建设联席会议办公室”对山东、安徽、湖南、湖北等地的调查表明，许多乡镇机构膨胀、人员严重超编。如，当时山东全省乡镇党政机关平均编制是35人左右，而实际人员平均在200人左右，加上乡镇事业单位人员、教师和临时工等需乡镇发工资的人员，一个乡一般都在400人以上，以至于1998年10月中共十五届三中全会在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中呼吁：“乡镇政府要转变职能，精简机构，裁剪冗员，目前先要坚决把不在编的人员精简下来，做到依法行政，规范管理。”

据民政部统计，截至2002年12月31日，我国大陆31个省、自治区、直辖市共有39240个乡镇，其中：镇20600个、乡17196个、苏木282个、民族乡1160个、民族苏木2个。毫无疑问，处于我国政权体系基层位置的乡镇政权，不管是在我国革命和建设时期，还是改革发展新时期，都发挥了多方面的重要作用。同时也必须看到，随着形势的发展变化，现行乡镇的机构设置、职能配置、人员编制和财政状况与社会主义市场经济和民主法制建设的要求，有许多不相适应的地方，亟待进一步改革。

（一）关于乡镇机构问题。目前，全国乡镇均设有党委、政府和人大，绝大多数乡镇设有人民武装部，个别乡镇设有政协联络组。对于乡镇办事机构的设置，各地情况不太一样。多数乡镇，党委序列的机构一般设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。政府序列设有政府办公室等2－4个综合机构进行综合管理，一些地方对计划生育、文化、教育、卫生、乡村建设等职能比较单一的工作，由助理员负责某一方面的工作。此外，在乡镇还存在着数量庞大的“站、所”，有县直机关管辖的公安派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所等“站、所”，还有归乡镇自己管辖的为数不少的“站、所”，如文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、计划生育服务站、防疫站、兽医畜牧站、种子站等。这些“站、所”管理方式多样、人员身份复杂、经费一方面来源于财政拨款，另一方面要靠乡镇自筹。

（二）关于乡镇的职能问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务，但实际落实中并不太理想。许多乡镇职能泛化，政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，就像一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发，造成巨大的资源浪费。有的代替农民决策，去办企业、发展经济。有的乡镇职能不到位，只顾向农民收取税费，不向农民提供服务。在不少乡镇，虽然领导干部叫累、具体工作人员叫苦，但农民群众却不满意。乡镇究竟要管什么、怎么管，一直没有解决好。

（三）关于人员编制问题。据中央机构编制委员会提供的数据，截至2002年底，全国乡镇行政编制为1150530个，乡镇事业编制为8410896个（含教师编制5928628个）。与1992年乡镇机构改革相比，虽然，乡镇建制数量减少了9000个，乡镇行政编制也减少了近85万个，但乡镇事业编制却比改革前的1991年的722.7万增加了近120万。每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在230个以上。而实际情况远比这个数字大得多。最近对江西省一个国家重点扶贫县的调查材料也说明了这个问题。该县15个乡镇定编只有404人，而财政实际供养人员已达882人。一些学者研究推测，乡镇这个层次由财政和农民供养的人员大约在1400万－1600万人左右。不管怎么说，人员太多，严重超编，已是不争的事实。

（四）关于乡镇财政问题。据有关资料显示，全国已有1080个县（市）不能及时发出工资来，约有50%－60%的乡镇入不敷出。许多乡镇财政收支长期赤字，大量到期的债务无法偿还。据2000年8月15日农业部给国务院报送的《关于乡村两级不良债务清查工作的报告》显示：截至1998年12月31日，“全国乡级净债务1776亿元，乡均408万；村级1483亿元，村均21万。全国农民人均负债374元。”（以上数字不包括乡、村办企业的经营性债务）这是1998年底的数字，今天恐怕要比这个大多了。税费改革之前，本来乡镇财政风险就已经存在，但那时乡镇可以通过向农民摊派以转嫁风险，通过多方借债向外转移风险，通过寅吃卯粮向后转移风险。税费改革后由于乡村可用财力大大减少，中央财政预算安排农村税费改革专项资金又不能满足基层的需要，所以，为了保正常运转，一些地方在农民负担上局部性违规多收、变相乱收的现象又有所抬头。

从发展趋势看，乡镇机构、职能、人员编制和财政经费等乡镇管理体制上存在的问题，已经引发和产生了许多社会问题。一是乡镇社会化服务不足，群众要科技、要信息、要服务，许多乡镇干部却不知道怎么办，引起了群众不满。二是困难的财政、巨额的债务驱使着不少乡镇变成了与农民争利的利益集团，带来了一起又一起群体性事件，上演了一出又一出人间悲剧。三是干群关系不断疏远，群众与乡镇政府之间的信任关系受到了巨大的破坏。在全面建设小康社会的今天，是到了认真解决乡镇管理体制存在问题的时候了。

二、近年来在乡镇体制上的一些改革探索

乡镇管理体制中的种种问题，引起了社会各方面的广泛关注和思考。继20世纪80年代后期进行简政放权，完善乡镇政府职能改革试点，90年代进行理顺乡镇党政关系、政企关系，推行乡镇工作规范化建设改革试点后，近年来，从中央到地方，各级党委、政府想了不少办法，进行了不少改革探索，这种改革探索体现在以下几个方面：

（一）在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索。

1、扩大乡镇人大代表直接提名乡镇领导干部候选人的探索。在提名乡镇领导候选人问题上，法律规定的有本级人大主席团提名和本级人大代表十人以上联名提名两种方式，但在实际操作中，多以主席团提名为主，往往忽视代表的提名。1998－1999年，四川省绵阳市在乡镇人大换届选举中，选择了11个乡镇进行由人大代表直接提名选举乡镇长的试点。他们将乡镇长候选人由人大主席团提名和代表提名这两种提名方式，改为代表直接提名一种方式，并确定了候选人施政演讲、答辩和代表秘密划票、公开计票等程序。

2、扩大群众参与副乡镇长选拔的探索。1998年10月，四川省南部县在选举乡镇长工作中推行了这一做法。具体做法是：在将全县79个乡镇的178个副乡镇长职位全部公开并确定竞争资格及条件后，通过组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法，提名产生了694名初步候选人。这些人在参加演讲答辩后，胜出329名同志。组织部门按得分多少对优胜者进行排队，并作为正式候选人等额推荐给乡镇人代会。联名10人以上的乡镇人大代表也可以从剩余的优胜者选择候选人，并推荐给乡镇人代会。南部县各乡镇的人代会用这种方法选举产生了175名副乡镇长。

3、大鹏镇“两推一选”镇长的探索。1999年1月至4月，深圳市政府经过长期酝酿，在派出工作队赴现场指导的情况下，安排龙岗区大鹏镇进行了“两推一选”镇长试验。第一轮是该镇5048个选民无记名推荐候选人，共有76人获得提名，其中5人被确认为镇长候选人的初步人选；第二轮是该镇的全体党员、干部、职工和农户代表在第一轮投票的基础上测评候选人，在任镇长李伟文以813票高票胜出；第三轮为镇人大代表正式选举镇长，李伟文作为唯一的正式候选人由镇党委推荐给镇人大，以45票全票当选为新一届政府镇长。然而，在2002年初龙岗镇举行的乡镇长换届选举中，“两推一选”方式被搁置一边，由上级组织部门决定唯一候选人，然后在镇人大履行选举程序的传统选举方式又重新登场，3年前推行过的镇长选举改革悄无声息地终结了。

4、“两票”选任乡镇主要领导干部的探索。1999年4月，山西省临猗县卓里镇进行了这方面的试点。一票是民意测验票。镇里召开有镇直机关干部、村“两委”干部、部分村民代表共500余人参加的召开述职大会。由被测评人、现任镇党委书记孙建国、镇长杨雅女和镇人大主席团主席王振国等主要领导干部作述职报告。随后，结合该镇人民代表选举，9000多名选民在17个投票点通过秘密划票方式，对三位镇主要领导干部进行了信任、基本信任或不信任的测评。二票是选举票。凡在民意测评中获得大多数信任或基本信任的，党委就可以将他们作为候选人，分别推荐给党代会、人代会参加选举。否则，党委就不能推荐。

5、由选民直接选举乡长的探索。现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席和乡镇政府领导由同级人代会选举产生。1998年12月，四川省遂宁市市中区步云乡进行了直选乡长的首次改革。全乡选民共推荐出初步候选人15名，经选区联席会议预选，得票最多的步云乡中学教师周兴义和10村村委会主任蔡荣辉两人成为正式候选人，再加上由乡党委提名的候选人乡党委副书记谭晓秋，