周雪光：中国国家治理及其模式：一个整体性视角

“国家治理”在当下中国的语境中，有着非常复杂的含义。在中国漫长的历史中曾有庞大精细的官僚运作机制，也伴随着周期性的组织失败和运行困境。人民共和国时期的全能国家结构，既有卡理斯玛常规化的内核，亦有运动式治理的持续冲动。今天，中国政治结构一方面不断注入现代价值理念，尤其是技术化的治理愈益凸显；另一方面，权威体制与有效治理之间的矛盾、紧张不断衍生出国家治理的复杂生态。理解国家治理及其限度，需要有一个更加宽广的视野。本文将中央与地方关系、国家与民众关系这两条主线放在一起加以考虑，从一个整体性视角来审视国家治理的不同模式及其背后的机制作用。

一、国家治理：一个整体性视角

近年来，“治理”这个概念在学术界、公共政策界乃至实务部门的讨论中频繁出现，但其含义纷杂不一。本文使用“国家治理”这一概念，是指一个国家在应对其疆域内民众间或不同领域中各种事务、挑战和危机时稳定重复的举措和过程。古今中外特别是在近代民族国家兴起以来，任何国家的生存都面临着对外保护疆土完整、对内维系民众群体间相安共生的基本使命。但不同国家在制度安排、日常过程运行和处理危机灾难的应对举措上却有着显著的差异。中国的国家治理面临辽阔国土，多元民族、区域和文化，以及区域间发展不平衡等一系列突出特点和挑战，在漫长的历史进程中发展出了一系列的治理机制和稳定持续的制度安排。国家治理的种种做法、过程可能是有意而为、理性设计的，更多情形下是随制度惯性、制度空间应势演变所致。但它们的产生和运作不是任意的、互无关联的，而是建立在一个国家长期形成的稳定的制度设施之上的。正是在这个意义上，我们需要从整体上来把握认识国家治理的诸种具体机制行为。

中国国家治理有两条主线：一是中央与地方关系；二是国家与民众关系。前者集中于国家组织制度的安排，特别是中央政府与各级地方政府之间在资源分配、人事管理和各类事务处理上的权限和相互关系，以及相伴的考核、督察等关系。后者反映在社会建设这一领域，体现在国家及其各级政府在各个领域中决策和执行、公共产品提供诸方面与社会组织、社会群体间的关系。笔者在早期的社会分层研究工作中更多地关注了国家与民众关系这一主线，而在近年来对国家治理逻辑的分析集中在中央与地方关系这一主线。这两个主线是相互关联的，在不同的历史时期有着各自的凸凹明暗特点：中央－地方关系的制度安排在很大程度上塑造了国家－民众关系的鲜明特点，而后者的和谐或紧张又反过来制约和推动了前者关系的调整。笔者尝试将这两个主线结合起来，从而提出一个整体性的视角。为了讨论便利起见，可以将中央－地方之间关系简化为强、弱之分； 将国家与民众关系简化为紧密－松散两个状态。从这两个维度出发，我们可以组合成以下四种治理模式（见表1）：

表1 展示了一个自上而下的国家视角：中央与地方关系的强弱之分在很大程度上表现为集权－放权的两个状态；国家与民众间关系或紧密或松散，取决于国家对民众承担的责任、义务和观念制度产生的期待。国家治理在中央与地方、国家与民众两条主线上的互动，产生了四种不同的治理模式：

1“. 组织化动员”。这里的“组织化”是指国家正式制度基础上的组织机制。在中央－地方关系高度强化，且民众亦高度卷入的情形下，我们观察到一个高度组织、高度动员的治理模式，例如在毛泽东时期的合作化、大跃进等政治运动时期。

2.“ 官僚体制运作”。当国家权力通过各级地方政府贯彻落实，而民众被置放于政策过程之外时，我们观察到国家官僚组织的突出作用：这一组织按照自上而下的指令从事公共事务的管理、公共产品的提供、经济活动的管制等活动。这一状态是国家治理在日常生活中的常规模式。

3.“非组织化动员”。在这一模式中，官僚体制或软弱无力或被搁置一边，由领袖直接号召动员民众参与治理过程或者民众主动参与政治过程、推动国家决策举措。这一模式多在地方政府“失控”，官僚组织失败的情形下出现，如“文革”时期。当今随着社会媒介的兴起，民众有了直接参与意见表达和动员的渠道，使得这一模式有了新的发展空间。

4.“ 基层自治”。在这一模式中，中央政府放权，官僚体制收敛，而将更多的决策权、解决问题的能力转移给基层社会的自组织力量。在传统中国的治理模式中，中央政府通过各级地方政府来实施其税收、治安、教化等意图。因为中央政府与地方政府间的松散关系，且乡村社会有着稳定自治的宗法制度，因此国家治理多呈现这一模式。当然，这一模式的有效性取决于社会自组织能力和程度。在今天的中国，基层自治正处于一个重新复苏、多方向探索的阶段。

在中国历史上，国家治理发展起一系列治理机制，以不断地调节或重塑中央与地方关系以及国家和民众关系。几个机制尤为突出，笔者曾在他处论述：官僚体制，观念制度，运动型治理机制以及社会自组织能力。简单来说，作为国家治理组织基础的官僚体制在两方面产生影响：一方面官僚体制决定了中央－地方的权威关系和实际控制权；另一方面它也影响着国家与民众关系。官方观念制度通过影响各级官员和民众的认知取向来整合或稳定国家权力机构和社会群体间的关系。运动型治理机制是指中央政府通过政策、资源和意识形态的政治性动员，用以调动各方追求某一特定目标和任务或针对体制内外的“偏离行为”加以纠偏。运动式治理可以在官僚体制内部发生，也可能将民众卷入其中，表现为大家熟悉的群众运动。而社会自组织能力则体现为自我解决问题的能力、抗争能力和争取自我利益的能力。从分析角度来看，这些机制有着各自的运行逻辑；而在实际生活中，它们又是互相交织影响、融为一体的。

表1 中的四种模式是从特定的分析视角（中央－地方关系、国家－民众关系）提出的理想模型。在不同的时点和领域中，随着各种机制的互动作用，国家治理会表现出不同的模式，或者在实际过程中可能以一种模式为主同时兼有其他模式的某些特征。例如，在“组织化动员”模式中，如果运动型动员机制失灵或观念制度无力，则可能发而不动一片死寂，或发而超动逾越边界，表现出“失控”情形，使得这一治理模式代价昂贵，难以实现预期效果。下面从国家治理的两条主线特别是这些机制在其中的作用影响做进一步讨论。

二、国家治理中的中央与地方关系

近年来笔者的研究工作大多集中在中央与地方关系这一主线上。就这一主线来看，国家治理面临着权威体制与有效治理之间的基本矛盾，即中央集权制度趋于一统治理，体现在国家政策、资源调配、人事管理上的一元化统理；而中国社会的地方性差异要求各地因地制宜，从而产生了中央集权与地方分权之间的紧张。这一矛盾是任何国家都面临的，但中国国情的两个特点加剧了这一紧张关系。第一，国家幅员辽阔，发展不平衡，导致区域间差异巨大，分权的要求更为迫切、刚性；第二，国家制度安排导致中央集权压力和各个领域间的紧密关联，极易引起震荡，使得中央与地方关系承受了更多的紧张和冲击。在应对这个基本矛盾的历史过程中，中国国家治理发展出了一系列的治理机制，体现在稳定的制度安排上。我们不妨从这些治理机制为切入点来审视中央与地方关系。

官僚组织体制是国家治理的组织基础。可以说，中央与地方关系集中体现在官僚体制内部的权威关系上。这一制度安排的核心是并行的条块关系。“条”的组织制度一方面反映了政府功能的分化，但更重要的是体现了自上而下的权威关系和动员机制。“块”的组织制度的核心则是属地治理，即地方性治理机制。条块关系是国家治理基本矛盾在组织制度上的体现。当中央与地方关系向中央集权倾斜时，条上的资源分配和权威力度增加，如项目制。当这一关系向地方性治理倾斜时，块上的权力、资源自主性增强，如区域间竞争。因为规模之累，官僚体制中的一个突出问题在于“委托－代理”的昂贵代价。这些代价迫使中央政府不得不在日常运行中实行“授权代理”的行政模式，即周黎安提出的“行政分包制”。 但行政分包制常常导致政策执行过程中的“偏差”和离心倾向，对中央集权产生威胁。国家治理在官僚体制的“用”与“治”之间摇摆动荡中寻找暂时的平衡点，不得不同时兼用其他各种机制，特别是常常不得不转而启动自上而下的运动型治理机制。 官僚体制的惯性和常规过程、委托－代理的种种困难常常难以以常规方式在正式组织内部校正，而需要借助运动型治理机制，即在短时间里通过运动形式来将注意力、资源和组织关联高度动员起来，以实现某一目标和任务，或解决某一特定问题。如此，中央政府需要拥有专断权来干涉、打断官僚体制的运行过程。但运动式治理会导致昂贵的治理成本，只能是暂时的、局部的，运动式治理无法替代官僚体制的常规过程。

如果将社会建设这一维度引入我们的视野，就会发现官僚体制在当代社会面临着更为深刻的危机和挑战。首先，在历史上通过政治教化来强化观念制度，以便提高各级官员的执政能力及其道德水平和个体自律，降低国家治理的成本负荷。但是，这一机制在今天正面临着衰退，难以修补。在官僚体制内，各种政治教化的努力流于仪式化；在社会上，表现为传统治理理念与当代社会发展在方方面面的不兼容。随着一统观念制度的衰退，运动型治理机制也随之松弛疲乏，难以达到预期效果，迫使当政者不得不更多地依靠刚性权力来规范行为，治理成本陡然上升，重负不堪。其次，社会自组织能力的变化制约了官僚体制的能力，从而影响了中央与地方关系。随着当代社会的多元化，社会群体高度分化，产生了不同的利益群体。我们观察到两个不同方向的演变：一个趋势是乡土中国的传统社会自组织能力随着村治官僚化、城镇化和社会流动而走向松散衰落，在弱化了集体抗争能力的同时也削弱了基层社会自组织、自我解决问题的能力。结果是，各种社会矛盾冲突不得不直接转向国家及其代理机构以求答案，使得地方性有效治理的困难急剧加大。另一趋势是， 各种新兴利益群体的兴起和自主发展大大增强了社会自组织能力，特别表现在城市生活中。这些自组织力量与各级政府发生了各种互动，如业主维权、法律援助、环保动员等，这些互动过程重新塑造了中央与地方关系。一个明显的例子是，随着社会媒介的信息传播和动员能力的增强，地方政府的行为（如暴力执政）得以迅速地、非官方地传递到中央政府，使得以往松散关联的中央与地方关系转变为一个高度关联、高度敏感的体制。

国家治理的基本矛盾意味着中央与地方关系处于不断调整、试错的过程之中。当我们将国家－民众关系引入这一图景时，就会发现中央与地方关系在很大程度上为民众的自组织程度、解决问题的能力和抗争能力所影响。换言之，中央－地方关系的调整和转变不仅仅取决于官僚体制自身的运行机制，而且为国家－民众关系所制约和冲击，表现出更大的波动性和不确定性。

三、国家治理中的国家与民众关系

以上讨论已经涉及到了这样一个基本命题： 国家不同治理模式间转换的一个重要推动力量是国家与民众关系，这是国家治理的第二条主线。从整体性视角来看，国家治理的制度逻辑通过有形或无形的组织方式建构了社会中的权威关系、政治过程和资源配置渠道，也相应地塑造了群体间的边界和关系，并在这一制度基础上产生了稳定的群体互动和政治行为。国家与民众关系也表现出一系列鲜明的特点。有些学者强调了中国国家治理中“中央治官，州县治民”的分而治之特点。 这种论断虽然不无道理，但笔者也不能完全同意。在当代中国社会中，国家与民众关系表现为一个紧密关联的体制，历史上分而治之的特点在正式制度层面上已消逝不再。仍借用笔者以前就这一主题的分析加以讨论。