张权：政务舆情回应的困境与对策

摘要：公众网络参与的勃兴导致舆情事件频繁发生，政府对于政务舆情的回应失当造成双方关系趋于恶化。受到网络环境的影响，政府利益、治理模式、政治信任三者共同构成了阻碍政府回应改善的现实困境。为了加强新增制度之于政府行为的支配作用，应当重点关注对相关规则矩阵的完善，并灵活运用政策工具对制度框架下的边际调整予以调节。具体可以从观念塑造、奖惩力度、职责界定、虚实结合等四个方面着手。

[关键词]     政务舆情回应；现实困境；制度约束；路径选择

2016年7月30日，国务院办公厅印发《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》（以下简称《通知》），意在加强政务公开，完善政务舆情回应的工作机制。《通知》的发布反映出政府执政思路的转变：与公众的关系将告别自上而下的单向宣贯，代之以制度化、常态化的双向互动――这无疑是向国家治理体系与治理能力现代化迈出的重要一步。本文将从当前实际情况出发，着眼于政务舆情工作的改进，对未来或将面临的困难与值得关注的问题进行分析，并在此基础上提出对策建议。希望可以从学理层面对更好地落实《通知》要求，进一步做好政务舆情回应形成帮助。

一、现状分析：进一步做好政务舆情回应的实践起点

国家层面对于政务舆情回应的重点关注，始于近年来互联网的迅猛发展。随着网络技术的进步与网络应用的推广普及，政府的施政环境发生了深刻变化。其中很重要的一点体现为国家（通过大众传播媒介）对于社会的控制被严重削弱，导致现实社会与网络社会之间形成了明显的“管制势差”，造成政治参与人口由线下向线上大规模转移，网络舆情事件频繁发生。

作为政务舆情的质询对象与回应主体，政府基于个人动机与对环境的辨识，即在自身利益、治理需求、舆论压力、上级命令等因素的综合作用下，（在网络舆情的生命周期内）逐渐形成了应对政务舆情的相对固定的模式：（在舆情形成期）消极回应―（在舆情成长期）自由发挥―（在舆情成熟期）迂回抵挡―（在舆情衰退期）循规蹈矩。[1]伴随政务舆情的不断演化，政府与公众在互动过程中反复产生摩擦，令双方的关系趋于恶化。政府普遍应对失当的现状构成了进一步做好政务舆情回应的实践起点。

二、原因分析：进一步做好政务舆情回应的现实困境

从旁观者的角度看，无论是客观上的回应必要，还是主观上的回应意识，都未能转化为实践中恰到好处的回应：政府要么迫于各方压力而被动应付，导致不能正视网络舆情并与公众进行平等互动；要么无法适应并遵循网络活动的一般规律，导致自身陷入质疑―诘难的怪圈――政务舆情回应的效果不尽如人意，反映出在现实环境中存在难以逾越的困境。

1.政府利益的困境。无论是中央政府与地方政府之间，还是地方政府与普通公众之间，都存在一定程度的信息不对称。互联网的出现及其赋能作用（E-enabling）令公众与中央政府有效突破了信息传播的地域限制[2]与权力阻隔，[3]进而实现了相互联系。从理论上讲，每一级政府都有可能成为直接面对并掌握民意的“台前”政府。站在地方政府的角度看，网络传播的特性在极大程度上削弱了其信息优势地位，对于政务舆情的回应，甚至政务舆情的出现都成为其追求自身利益最大化的阻碍。所以只要地方政府具有区别于中央政府或公众的自身利益，便很难具备主动回应政务舆情的意愿。

2.治理模式的困境。我国政府的不同层级间存在目标指令层层颁布的压力型体制，它导致了指标细化逐级加码的表现型政治，[4]进而演化成一种被学界称为“晋升锦标赛”的治理模式――相同层级政府由于行政职能类似且考核指标单一而产生的横向比较与竞争，[5]其中，民意便是一项反映政绩水平的重要指标。由于辖区有边界而网络无边界，对于政府官员而言，施政过程中出现的问题在辖区内暴露可以严控知情范围，而以民意的形式在互联网上暴露则意味着“家丑外扬”。既然回应政务舆情的前提是辖区内部问题的公开化，那么衡量修正问题所带来的政治资本收益与暴露问题所导致的政治资本流失，理性的选择一定是优先应对问题的暴露，确保自己在“晋升锦标赛”中不会因此而掉队，再考虑处置暴露的问题。如此一来，以平息舆论为导向的政府回应势必无法满足公众的期望。所以只要政府治理的“锦标赛”模式依然生效，政府与公众之间便很难出现开诚布公的网络互动。

3.政治信任的困境。中国的政治信任总体表现出一种差序格局，[6]具备两个递减的基本特征，具体而言，指的是横向比较，越是负责具体行政事务的一线部门政治信任越低；纵向比较，越是行政层级较低的基层政府政治信任越低。[7]如此造成的结果就是，普通公众形成了政治参与的一般逻辑：相比与本级政府进行沟通，想方设法引起更高层级领导的关注，诉求才有可能得到满足。所以公众在进行网络政治参与时往往倾向于采取一种类似“会闹的孩子有奶吃”的问题化策略：以批判性的立场审视客观情况、以宣泄式的情感包装主观意见，然后通过网络舆论放大器，在纵向与横向两个维度上向更高层级和更广范围扩散――对于网民而言，网络参与是对现实社会中单一回路的需求转换机制[8]的补充，政务舆情则是吸引更高层级政府关注的手段，回应效果不尽如人意在某种程度上可以归咎于网民对于政府回应行为的无视。所以只要公众对于一线政府切实解决问题缺乏信任，政府回应就很难与政务舆情的演化保持步调一致。

三、对策分析：进一步做好政务舆情回应的路径选择

基于上述分析，从《通知》提出要求到制度的设计颁布到行为者的贯彻落实，并非一蹴而就。现实困境阻碍了政策的贯彻落实，这可以从新制度主义经济学的经典理论中得到解释。

道格拉斯?C?诺斯（North，1993）认为，制度由正式规则、非正式规则以及它们的实施特征三个基本部分构成。[9]其中，正式规则是非正式规则的基础，它限制了行为者的选择集合，却很少成为支配选择的明确且直接的来源。[10]反而是其他与之交织的行事准则、行为规范、惯例等非正式规则构成了具体行为的支配结构。在非正式规则的支配下，行为者总是倾向于以选择集合中最符合自身利益的方式采取行动，正式规则反而为这种自利的行为提供了合法性依据。所以，正式规则的颁布/改变容易导致以代价最小的方式做出的边际调整，从执行效果看，却很难产生立竿见影的改善。

在这种情况下，想要尽快实现对《通知》要求的落实，完成由规则改变到行为改善的过渡，应当重点考虑以下两条路径：第一，不仅着眼于对正式规则的细化，还需要将目光投向与之交织的相关规则，以及共同构成的规则矩阵，对一整套制度系统进行完善才有可能发挥其对行为的支配作用。第二，针对在非正式规则导向下边际调整的空间（即所谓制度的空子），因地制宜、因时制宜、因事制宜地运用政策工具进行调节，纠偏边际调整的方向并加快边际调整的速率，实现行为选择向制度约束方向的回归。

具体而言，进一步做好政务舆情回应可以从以下四个方面着手：

（一）加强观念塑造

关于做好政务舆情回应的作用，应该从对外与对内两个方面理解：对外而言，有助于加强政务公开、保障公民权利，是塑造政府公信力、建设法治政府的重要举措；对内而言，有助于贯彻以民为本、服务导向的理念，是转变职能、提升治理能力的必然要求。以促进“内外兼修”为目标而加强业务培训，不能仅仅专注于技能的提升，例如传授应对网络舆情的“兵法”或者“计谋”等，毕竟技能培训是价值中性的，初衷本是帮助那些“讷于言敏于行”的干部变得训练有素，同样有可能令“说一套做一套”的官僚掌握更好的“忽悠”技巧。所以加强业务培训还必须关注观念的塑造和转变，在培训的内容与方法层面倾注更多精力，力争通过丰富培训形式实现技巧提升与观念转变的双重目标，帮助政府将行为表现内化成为行为取向。

（二）完善奖惩机制

建立激励约束机制暗含着一个前提，即制度的制定并不必然导致制度的执行，需要激励/约束机制作为一种对于制度的“补充”，以修正由于制度要求与相关主体利益冲突而造成的对规则的背离。所以，激励与约束机制的作用主要体现为重构相关主体遵从/违背政策的损失/收益――奏效的关键在于对奖惩力度的把握。需要重点考虑的是，对于政务舆情不做回应或不按要求做出回应而受到的惩罚，是否可以有效抵消由此获得的收益？按要求及时回应而受到的奖励，又是否可以有效补偿由此蒙受的损失？如果答案是否定的，那么力度不足的奖惩机制无异于“隔靴搔痒”，难以满足“修正”预期。此外，对于先进/后进做法进行推广交流/通报批评，除了作为奖惩机制的一部分，还可以产生溢出效应，为其他地方/部门提供启发或鉴戒。然而考虑到“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”，推广与批评的内容应该是对具体做法的抽象，上升到方法论层面，方便其他地方/部门在效仿建设激励与约束机制时对于因地制宜原则的遵循。

（三）理顺职责关系

好的管理可以有效改善规则的实施，进而提升制度的有效性。从管理学角度讲，提升管理水平重在划清责任边界，厘清各责任主体之间的关系。具体而言，应该理顺责任主体、涉事主体与回应主体在政务舆情回应工作中的职责定位与协同关系――这将决定他们是否能够在各司其职的基础上形成合力，进而改善政务舆情回应的效率与质量。另外，还需调整责、权、利关系，在政务舆情回应的责任主体、回应主体、涉事主体之间形成相互监督与制衡以避免出现串谋。

根据《通知》要求对当前／将来的职责关系进行梳理，不难发现在其中有些地方语焉不详，

1.当责任主体、涉事主体与回应主体相同时，回应主体对自己负责，同时作为涉事主体，在其面对舆论的关切或质疑与自身利益有所冲突的情况下，很难做到实事求是。

2.当涉事主体与回应主体相同，且级别低于责任主体时，由于上下级之间存在信息不对称，责任主体对于回应内容与回应方式的掌控成本较高。况且回应主体作为舆情所指的涉事方，（面对质询）具有替自身开脱的内在动机，容易出现避实就虚、自说自话的情况。

3.当责任主体与涉事主体相同，且级别高于回应主体时，回应主体很难突破权力“天花板”的制约。以官方的名义对政务舆情做出回应，容易出现为涉事主体背书的情况，导致政府公信力受损。

4.当多主体涉事且分别担任回应主体时，对于组织协调工作的要求将有所提高。一旦责任主体缺位，各回应主体（涉事主体）之间容易产生职责交叉/职责空白，出现相互推诿扯皮的情况，造成回应口径不统一。

（四）打通虚实壁垒

作为国家治理体系的有机组成部分，网络空间治理显然不同于治理一个现实社会，但也绝不仅仅是治理一个虚拟社会，而是治理现实社会与虚拟社会相结合产生的“新社会”。所以关于如何回应政务舆情的思考不应该仅仅止步于应对层面，如搭建沟通平台、建立回应机制等――这在本质上有别于对舆情的吸纳，却与对意见和建议的直接回避/排斥几无二致。根据斯塔林的观点，