「姜明安：论政务公开」正文
摘要: 政务公开指整个公权力运作的活动及其信息的公开，包括各级人民政府和政府部门行使行政权的活动及其信息的公开，各级人民代表机关行使立法、审查批准预决算和对一府两院监督权的活动及其信息的公开，以及执政党依法执政活动及其信息的公开。狭义的政务公开仅指各级人民政府和政府部门行使行政权的活动及其信息的公开。在我国当下的社会转型时期，推进政务公开是实现现代参与民主和协商民主的必需，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必需，是依法治国，建设法治国家的必需。目前我国政务公开的重点是决策公开、行政立法公开和行政执法公开。为此，应加强和完善政务公开立法，建立健全政务公开的全方位监督机制。
关键词: 政务公开；政府信息公开；政务活动公开
2016年1月11日，中央全面深化改革领导小组第二十次会议审议通过了《关于全面推进政务公开工作的意见》（以下简称“《政务公开意见》”）。会议指出，政务公开是建设法治政府的一项重要制度。要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。要依法依规明确政务公开内容、标准、方式，加快制定并公开权力清单、责任清单、负面清单。要重点推进财政预算、公共资源配置、重大项目建设批准和实施、社会公益事业建设等领域政务信息公开，以公开促落实、以公开促规范、以公开促服务。要创新公开方式，扩大政务公开参与，注重公开实效，让群众看得懂、听得懂、能监督、好参与。
那么，什么是政务公开？中国在现时的政治生态和经济发展环境下，为什么要全面推进政务公开？怎样全面推进？要建立哪些制度，采取哪些措施，遵循什么途径？如何保障政务公开目标的真正实现？这些是我们贯彻落实《政务公开意见》首先要解决和回答的问题。本文拟对这些问题做一初步的研究和探讨。
一、政务公开的涵义与意义
《政务公开意见》和中共中央、国务院以前发布的有关政务公开的文件[1]均没有对“政务公开”的涵义进行界定，2007年国务院发布，2008年施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》更是没有提及“政务公开”的概念，但对“政府信息”下了一个定义：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。
既然现行法律、法规和规范性文件均没有对“政务公开”的内涵外延做出明确界定，那我们怎么对这个问题展开研究呢？笔者试着以本人对“政务公开”的理解，并通过与《政府信息公开条例》中确定的“政府信息”涵义进行比较，来对“政务公开”这一概念进行阐释。
首先，“政务公开”的“政务”是指整个国家公权力的运作，包括决策、立法、执行、监督的整个过程。在中国，政务的主体不仅包括国家机关，，而且还包括作为执政党的中国共产党。而“政府信息”仅指作为国家公权力一部分的行政权运作的信息和行政权运作获取的信息，其主体只是行政机关，而不包括立法机关，更不包括作为执政党的中国共产党。
其次，“政务公开”的“政务”包括公权力运作的动态的活动和静态的信息，而“政府信息”仅指行政权运作的静态信息和行政权运作获取的静态信息。
再次，“政务公开”的“政务”虽然包括政务信息，但一般只包括公权力运作的信息，而“政府信息”既包括行政权运作的信息，也包括行政权运作获取的信息，即行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的公民、法人和其他组织的信息。
所以，“政务”与“政务公开”在两个维度上大于“政府信息”与“政府信息公开”或者可以包容“政府信息”与“政府信息公开”：一是公开的主体，前者是整个公权力主体，后者只是公权力主体的一部分----行政权主体；二是公开的内容，前者包括公开动态的活动和公开静态的信息，后者只包括静态的信息。但是，二者也存在一定的交叉关系：前者的政务信息仅指公权力运作的信息，后者的政府信息还包括行政权运作获取的公民、法人和其他组织的信息。
当然，这次深改组通过的《政务公开意见》是由国务院办公厅制定的。国务院发布的文件自然规范的只是行政机关的政务公开，而非整个国家公权力和执政党的政务公开。因此，它只是在内容的维度上而不是在主体的维度上大于乃至包容“政府信息公开”。
关于政务公开的意义，过去学界讨论过的政府信息公开的意义也同样适用于政务公开。[2]因为政务公开包括政府信息公开，政务公开的意义当然也就同样包括政府信息公开的意义。当然，政务公开的主体、内容的范围均大于政府信息公开（尽管政府信息公开的某些内容也有不属政务公开的信息范畴的），如政务活动的动态公开，故政务公开有比政府信息公开更广泛更多层面的意义。因此，我们有必要在政府信息公开的意义之外进一步探讨政务公开的意义。我们认为，这种意义主要表现在下述三个方面：
其一，政务公开是实现现代参与民主和协商民主的必需。对于传统的议会民主或“传送带”[3]民主模式而言，人民对政府的基本要求是：政府严格执行议会制定的法律和决议、决定。人民通过选举把“民意”传递给议员、议会，议会通过法律、决议、决定把“民意”传递给政府，政府通过执行议会制定的法律、决议、决定，实现“民意”。对于这种传统的民主，要求有政府信息公开的保障。美国宪法第一修正案起草委员会主席麦迪逊说，“民选政府如果没有以对信息的全面知情或自由获取为基础，将成为一出闹剧或者悲剧的开端，甚至二者兼而有之”[4]。人民选举产生政府，其目的是让其传送和执行“民意”。政府是否传送和执行“民意”，人民必须享有知情权。为此，政府信息必须公开，必须建立政府信息公开制度。
对于现代民主--参与民主和协商民主来说，政府信息公开同样是必须的。但这还不够，还必须有动态的，事前、事中的政务公开，如决策过程公开、立法过程公开、执法行为公开，等等。没有政务公开，社会公众不可能有效参与决策、立法和执法，不可能有效地与政府就决策、立法、执法的有关事项展开协商、讨论、辩论，政府也就不可能广泛地了解和听取社会公众的意见、建议和主张，更不可能将社会公众的意见、建议、主张反映和体现在决策、立法和执法之中。因此，没有动态的，事前、事中全过程的政务公开，参与民主和协商民主根本无法运作，从而也就不可能有参与民主和协商民主。
其二，政务公开是实现国家治理现代化的必需。现代国家治理不同于传统的国家管理，[5]它必须依赖政务公开才能运作。首先，现代国家治理的主体是多元的，它既包括作为传统国家管理主体的政府，也包括作为传统国家管理相对人的公民、法人和其他组织，特别是包括现代公民社会中的社会团体、行业协会、基层自治组织以及近年来不断生长和发展的NGO、NPO等。这些新型治理主体参与国家治理，显然不仅需要政府信息公开，而且需要整个政务活动的公开；其次，现代国家治理的目标是人民的权利、自由和幸福，要让人民有主人感，有获得感。而人民的这种主人感、获得感只能在政务公开的政治生态环境中形成、深化；再次，现代国家治理的手段、方式是合作、协商、柔性，而不同于传统国家管理手段的单方性与强制性。现代国家治理越来越多地运用行政指导、行政合同、协议，以及软法工具。[6]这些治理手段、方式的运用在很大程度上依赖政务公开，或以政务公开为前提，或以政务公开为保障。
其三，政务公开是依法治国，建设法治国家的必需。依法治国，建设法治国家不是为依法治国而依法治国，依法治国是党和国家为了实现下述基本目标而推进的宏伟工程：国民的人权获得较有效的保障和尊重；国家公权力，特别是行政权得到较有效的监督和制约；腐败得到较有效的遏制和消减；社会公平正义得到较有效的维护和彰显等。这些基本目标的实现哪一项都离不开政务公开，都必须依赖政务公开。就尊重和保障人权而言，只有政务的决策和执行公开，国民才可能了解政府和政府官员对人权的态度和政府行为对人权的影响，才可能监督政府和政府官员，促其纠正对人权的侵犯和加强对人权的保护。就对公权力的监督、制约而言，政务公开本身就是关住公权力的制度笼子。[7]有了政务公开，政府和政府官员就不可能任性、恣意乱作为、不作为，其决定行为或不行为，如决定行为，选择如何行为，均必须三思而后行。否则，随时可能被拍砖、被批评、被问责。就反腐败而言，阳光、透明是防腐剂，政府信息公开对于防腐、反腐即发挥了重大作用，政务公开的作用则更全方位，更具立体性。因为政务公开是事前、事中、事后的动态公开，政府和政府官员即使想腐也不能腐、不敢腐；就社会公平正义的维护和彰显而言，政务公开不仅是防止公权力偏私、公权力寻租、公权力为少数人利益服务、为特权阶层利益服务，以保障社会公平正义的条件、屏障，而且是让社会公平正义呈现出让全体人民看得见的一种形态展现于世人面前，以提高政府的公信力，增强人民对依法治国，建设法治国家的信心。
二、政务公开的范围
中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从三个层面设定了政务公开的范围：一是从政务运作顺序的层面设定了政务运作各个流程的依序公开：决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开；[8]二是从政务运作要素的层面设定了各级政府及其工作部门的法定权责及运作要求公开：职能公开、法律依据公开、实施主体公开、职责权限公开、管理流程公开、监督方式公开；三是从重点领域政府信息的层面设定了若干重点政务信息项目的公开：财政预算公开、公共资源配置公开、重大建设项目批准和实施信息公开、社会公益事业建设信息公开等。
关于政务公开范围的第一个层面--政务运作顺序的各个流程，这些流程实际上是有一定交叉和重合的，如第五项流程“结果公开”与前四项流程：决策公开、执行公开、管理公开、服务公开就必然有交叉和重合。决策公开必然包括公开决策结果，政府如果只公开决策过程而不公开决策结果，那就不是完整的决策公开。执行公开、管理公开、服务公开同样应包括公开执行、管理、服务的过程和公开执行、管理、服务的结果，否则，就不构成一个完整的流程公开。另外，执行公开、管理公开、服务公开这三项公开也必然存在交叉和重合。相对于“决策”，执行、管理和服务均是“执行”。管理是具有较多义务性、单方性和强制性的执行，服务是具有较多权益性、协商性和柔性的执行。