马骏：中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气

学科的进步来自于不断的反思。在美国公共行政学的发展史上充满了各种争论与反思，某些争论和反思甚至深刻到使得公共行政学面临可怕的身份危机。然而，也正是在这些争论和反思的过程中，美国公共行政学逐渐地意识到自己在知识发展上存在的问题，包括理论基础、研究方法、研究范围上存在的问题，并在解决这些问题的过程中逐步地完善和改进公共行政学研究，逐渐确立自己“身份”和学科地位。自从二十世纪八十年代中期恢复以来，中国公共行政学研究已经有了二十多年的历史。在这二十多年中，在许许多多公共行政家的不懈努力之下，中国公共行政学研究已经取得了很大的发展，累积了许多的文献。在这些文献中，固然不乏有价值的研究。然而，无论是从整体上看还是与国际学术研究水平相比较，中国公共行政学研究仍然非常落后。在这种情况下，每一个中国公共行政学家都应该认真而且深刻地反思中国公共行政学的研究。我们应该反思这样一些问题：经过二十多年的研究，我们“生产”了什么知识？我们的研究是否促进了公共行政学的知识发展？我们的研究是否符合不同的研究取向所要求的“质量标准”？我们生产的这些知识对于处于巨大社会转型中因而面临巨大挑战的中国公共行政来说是否有用？如果我们的研究缺乏质量，那么，问题出在什么地方？我们是如何进行研究的？或者，我们是如何“生产”这些知识的？然而，非常遗憾地是，目前并没有这方面的反思。中国公共行政学普遍缺乏理论上的对话与争论，似乎陷入了一种缺乏反思的“自说自话”的境地。

一

要对中国公共行政学研究的现状做一个“准确”的判断，需要对中国公共行政学在过去二十多年形成的研究成果进行全面而且科学的评估。不过，粗略地看，中国公共行政学研究存在四大问题。当然，应该强调的是，本文指出这些问题是希望借此推动我们的反思，进而推动中国公共行政学研究更上一个台阶。为了推动学科的发展，我们需要反思的勇气和面对问题的勇气。

研究重心的“非中国化”。一个非常奇怪的现象是，目前，相当多的中国公共行政学家都将研究的重点放在美国和其他西方国家的公共行政学理论和实践，而不是中国公共行政本身。由于中国公共行政学研究起步晚，在研究的早期将研究重点放在引进上是可以理解的。但是，经过二十多年后仍然将重点放在美国或西方的公共行政学研究上就是非常令人费解也是非常令人遗憾的。实际上，目前国外的公共行政学研究仍然没有发展出一个具有普遍意义的公共行政学理论。正如美国公共行政学家法玛（Farmer, 1995, chap.4）指出的，美国的公共行政学也只是一种“特殊主义”的知识体系。

研究方法的“非规范性”。根据美国公共行政学家杰 祠补（White, 1986，1999）的分类，公共行政学研究存在三种研究取向：实证研究、诠释研究和批判研究。然而，无论选择哪种研究途径，公共行政学研究都要符合这些研究取向的质量标准。正如杰 祠盖华斯（2005）指出的：选择追随主流社会科学逻辑的人们，应该好好地运用假设检验、实验和描述性及推论性的统计等方法进行研究。在诠释和批判推理指导的研究中，质量标准是同等重要的。被理解为叙事的知识发展和使用的逻辑需要进行进一步的清晰表达。需要用方法论的原则来指导该领域的叙事研究。必须关注什么可以被视为好的故事。亟需对叙事知识的适当标准和基准进行讨论。必须找出内涵的、说明的以及技术的语言游戏的可接受规则，并检视其对研究的适用性（第17页）。

然而，简单地浏览一下现有的文献，就不难发现，相当多的中国公共行政学研究都没有遵循实证研究、诠释研究和批判研究各自的研究方法，因而在研究质量上都存在严重的问题，未能促进知识的增长。许多似乎是实证研究取向的研究其实并没有运用现代社会科学研究方法。许多研究根本没有一个明确的研究问题，没有文献评估，没有深入地研究因果机制，没有构建出具有说服力的理论，更没有进行理论检验，或者理论观点没有经验事实支持。许多非实证研究取向的研究也并没有遵循诠释研究和批判研究的研究方法。总而言之，无论是用实证研究、诠释研究和批判研究的标准来判断，总体而言，中国公共行政学研究在质量上存在着严重的问题。

缺乏对真实世界的了解。由于研究重心上的“非中国化”和研究方法的落后，中国公共行政学对于真实世界中的公共行政一直缺乏深入的了解，也不能提供富有说服力的解释。对于中国公共行政学研究来说，真实世界中的公共行政仍然是一个“黑箱”。在这种情况下，中国公共行政学并没有构建起本土化的公共行政理论。实际上，简单地浏览一下中国公共行政学的文献就会发现，许多即使是研究中国公共行政的文献既没有深入政府部门进行调查，也没有收集各种数据来进行分析。在这种情况下，许多研究所形成的结论通常是没有经验事实支持的。在这样一种研究氛围下，没有检验的理论假设就被当成真理，理论构建也只是概念之间的循环论证，即停留在概念分析的层面。

当然，有些研究进行了实地调研或者进行了数据分析。但是，由于没有运用现代社会科学的方法对各种数据与资料进行分析，这些研究都未能从一大堆经验事实中形成具有理论意义的概念与分析框架，都未能构建出能够很好解释真实世界中的中国公共行政的理论。其实，无论是从事定量研究还是定性研究，最大的挑战都是，如何从一大堆经验事实中构建出一个与经验事实相符合的理论框架。如果没有一个内在一致而且逻辑严谨的理论，我们是不能真正理解真实世界中的中国公共行政的。实际上，正是由于对真实世界缺乏了解才严重地制约了中国公共行政学理论与实践结合的能力。

缺乏指导实践的能力。公共行政学是一门应用性的学科，它的核心使命是从政府的角度解决各种社会问题。正如杰 祠盖华斯指出的，“无论倾向于哪种路径，我们相信必须回答这一问题：如果我们不能对我们这个时代的重大问题做出建设性的贡献的话，我们作为一个领域又有什么可取之处呢？”

然而，严格地说，在过去二十多年中，中国公共行政学整体上并没有对我们这个处于巨大变革的社会所面临的重大问题做出建设性的贡献。一些公共行政学家也许会抱怨经济学家垄断了政策咨询，抱怨国家过分推崇经济学。但是，我们自身应该做这样的反思：如果国家决定依赖中国的公共行政学家来获得政策咨询，我们能不能做出自己的贡献？如果我们的研究仍然继续不关注真实世界的中国公共行政，如果我们的研究仍然不能运用现代社会科学的研究方法构建出本土化的中国公共行政理论，我们又如何能对中国的改革做出贡献呢？毛泽东曾经说：“没有调查就没有发言权”。如果我们对真实世界的中国公共行政一窍不通，我们如何能建议中国政府应该如何进行改革？

二

如果中国公共行政学研究存在这些问题，那么，如何才能推动中国公共行政学研究呢？本文主要在实证研究领域谈一下这个问题。归根结底，我们的研究必须能够推动知识发展、管理创新和社会进步。因此，我们的研究首先必须选择有价值的研究问题。如果我们正在研究的问题是没有价值的，我们就不可能推动知识的发展，更不能推动管理创新，不能对社会改革提出有价值的建议。简单浏览一下目前中国公共行政学中的论文或专著就不难发现，许多研究从头到尾根本就没有一个明确的研究问题。这无疑是一个非常令人费解的现象。如果没有一个问题，为什么要写文章呢？有一些研究有研究问题，但是，存在着两个非常普遍的问题。一是从来不用疑问句的形式来表述问题，而是用陈述句的形式来表述问题。二是研究问题的选择经常确立为“如何解决某某问题”（how to），而不是“为什么会出现某某问题”(why)。虽然公共行政学是以“解决问题”为其核心使命的，但是，为了解决问题，我们必须先知道是什么原因导致了这些问题，这些问题是如何发生的。也就是说，我们需要研究其中的因果机制。就像医生开药方前先要知道症状，然后要知道是什么原因导致这些症状，然后才能开药方。如何不知道是什么原因导致这些症状就开药方，那么，药方要么没有效果，要么会吃死人的。

形成研究问题是有步骤的。研究问题的形成要从“弊端陈述”（Problem Statement）开始，这个弊端可以是现实中的弊端，也可以是理论上的弊端。如果我们发现了一个弊端，那么，我们就找到了一个很好的切入点。例如，如果我们发现虽然国家颁布了义务教育法，但是，仍然有许多学龄儿童上不起学，我们就可以问：为什么有这么多学龄儿童上不起学？如果我们发现到处都是药价很高，而且即使国家发展与改革委员会不断地对药品价格进行降价，药品的价格仍然很高，我们就可以形成这样一个研究问题：为什么药价总是这么高？在形成研究问题时，我们需要先对现象或弊端进行描述，比如，全国有多少上不起学的儿童，他们在全国学龄儿童中的比重，然后才能提出具体的研究问题（Research Question）。一般地，我们的研究问题应该是解释性的。只有把这个解释性的研究问题研究清楚了，我们才能就如何解决某某问题形成建议。当然，如果某个现象一直没有人关注，但是它对于知识增长和社会进步等目的来说是非常重要的，那么，我们的研究问题也可以是描述性的。最后，研究问题的选择将会影响研究方法的选择。如果我们关注的是人们的行动和具体的过程，那么，我们的研究将可能主要是一种定性研究。如果我们关注的是一个因素的变化对于另外一个因素产生什么影响，那么，我们的研究将可能主要是一种定量研究。

在“弊端陈述”的基础上形成研究问题后，我们需要陈述研究问题的目的与意义（Purpose Statement）。弊端陈述本身就在一定程度上为研究问题的目的和意义提供了支持。但是，要从根本上判断一个研究问题的意义需要进行文献评估。只有通过全面的文献评估，我们才能判断形成的研究问题是否具有价值和意义。目前中国公共行政学研究在文献评估上存在这样几个问题：（1）没有文献评估。（2）文献评估与问题没有关系。文献评估的目的是通过文献评估看一看自己提出的问题学术界是否已经研究清楚了。因此，文献评估的范围是那些与自己提出的研究问题直接有关的文献。但是，目前许多公共行政学研究的文献评估都是对一个领域或议题的相关文献进行罗列。（3）罗列文献。许多研究即使有文献评估，而且文献评估也多少是与问题有关的，但是，它们通常只是简单地将文献进行罗列，不能寻找一个标准来对文献进行分类，并创造性地对文献进行评估。（4）文献评估和以后的理论分析之间缺乏联系。文献评估是承前启后的，“承前”是指文献评估可以进一步论证研究问题的价值，“启后”是指文献评估在很多情况下可以为我们下一步的研究提供“养料”。在很多情况下，知识的增长是一步一步的。通过文献评估，我们发现现有的理论在某些方面存在不足，然后，在这些方面进行改进，从而就可以推动知识的发展。当然，在有些情况下，尤其是现有的理论在研究取向和路径上存在严重的缺陷时，现有的理论可能会阻碍我们推进知识的发展。

在文献评估的基础上，我们应该开始自己的研究。通过选择正确的研究方法来对提出的问题进行研究，形成自己的回答。一句话，从根本上讲，我们需要对真实世界进行理论上的分析和解释。在此，存在着定量研究和定性研究这两种研究取向。它们在理论化方面选择的路径是不同的，前者是自上而下的演绎，后者是自下而上的归纳。它们在理论构建上所持有的抱负也是不同的，前者非常强调理论构建，强调形成明确的理论假设，而后者在理论化方面的野心较小，许多定性研究主要着重于对经验事实进行一般性的概念化，然后对过程或行动进行“深描”。当然，在定性研究中，如果选择扎根理论的研究方法，则会具有很强的理论构建意识。但是，无论是定性研究还是定量研究，都有一个基本的理论化努力。区别只是程度和路径。